Reformar el sistema de pensions: a la recerca de la sostenibilitat

Espanya s’endinsa en un moment històric: les primeres fornades de baby boomers es comencen a jubilar ja enguany i continuaran accedint a la jubilació al llarg dels 17 propers anys.1 Tenint en compte que, en les properes dècades, la població de més de 66 anys guanyarà pes i disminuirà la població en edat de treballar, és de vital importància avaluar el repte de sostenibilitat al qual s’enfronta el nostre sistema públic de pensions després de l’última reforma, tasca que han abordat diferents organismes i que analitzem en aquest article.

Segons les projeccions demogràfiques de l’INE, entre el 2023 i el 2050, la població en edat de treballar es reduirà a Espanya en més de 800.000 persones,2 mentre que la població de més de 65 anys augmentarà en més de 6 milions. Així, el 2030, gairebé 4 milions de baby boomers ja gaudiran de la seva més que merescudíssima jubilació, xifra que superarà els 11 milions el 2040. Atès que el sistema espanyol de pensions públiques és un sistema de repartiment en què els cotitzadors d’avui paguen les pensions als jubilats a canvi de rebre una pensió en el futur en funció de la seva contribució present, cal preguntar-se com afectarà l’augment del pes relatiu de la població sènior la sostenibilitat del sistema i quines mesures s’estan prenent per equilibrar-lo. S’han realitzat estimacions molt diferents sobre l’impacte de la reforma de les pensions sobre el dèficit de la Seguretat Social a llarg termini, després d’aprovar-se al març la segona part d’aquesta reforma. En aquest article, ens centrarem en l’anàlisi que han dut a terme l’Autoritat Independent de Responsabilitat Fiscal (AIReF),3 la Comissió Europea al seu 2021 Ageing Report (AR21) i el Ministeri d’Inclusió, Seguretat Social i Migracions (MISSM).

El dèficit de la Seguretat Social ha estat, el 2022, del 0,5% del PIB,4 amb una despesa en pensions contributives del 12,0% del PIB.5 L’AIReF estima que la despesa en pensions contributives augmentarà en 2,8 p. p. entre el 2022 i el 2050, fins al 14,8% del PIB, per l’elevat cost de la indexació de les pensions a la inflació (+2,7 p. p.), per la derogació del factor de sostenibilitat (+0,8 p. p.)6 i per les inèrcies de la demografia, del mercat de treball, etc. (+0,4 p. p.), factors que es veuran parcialment contrarestats pels estalvis de despesa (–1,2 p. p.), que provindran, principalment (–0,8 p. p.), de l’ajornament de la jubilació gràcies als nous incentius monetaris. L’AR21 presenta estimacions molt similars de l’impacte d’indexar les pensions a la inflació i de derogar el factor de sostenibilitat, però estima que les inèrcies per demografia, per mercat laboral, etc. afegiran a la despesa 0,7 p. p. (en lloc de 0,4 p. p.) en termes de PIB.

La segona part de la reforma del Govern ha introduït mesures centrades en l’augment dels ingressos, el gruix dels quals prové de la pujada gradual de les cotitzacions socials. Aquesta pujada de les cotitzacions recaurà, principalment, sobre les rendes altes, sense que les pensions més altes creixin al mateix ritme.7 Segons l’AIReF, els ingressos augmentarien en 1,3 p. p. de PIB el 2050, per sota dels
2,8 p. p. de major despesa. D’aquests 1,3 p. p., 0,8 punts vindrien de l’esmentat augment de les cotitzacions socials i 0,5 punts del nou règim de cotització dels autònoms.

El MISMM, per la seva banda, utilitza una projecció més optimista: la despesa en pensions contributives augmentaria en prop d’1,5 p. p. de PIB, gairebé fins al 13,5% del PIB el 2050, uns 1,3 p. p. menys que l’AIReF.8 En concret, la indexació de les pensions a la inflació i la millora de les pensions mínimes, la derogació del factor de sostenibilitat i les inèrcies augmentarien la despesa en gairebé 3 p. p. de PIB, però els estalvis per la jubilació ajornada permetrien uns estalvis en la despesa d’1,5 p. p. de PIB. Pel costat dels ingressos, projecten una millora d’1,5 p. p. en termes de PIB el 2050.9 Aquest augment dels ingressos és molt similar a l’increment de la despesa, de manera que el dèficit no creixeria.

Un dels dos factors principals que explica les diferències entre aquestes projeccions és l’escenari macroeconòmic subjacent: el del MISSM és més optimista, amb un creixement mitjà anual del PIB real de l’1,9% el 2023-2050, 6 dècimes més que l’AIReF i 4 dècimes més que l’AR21, ja que incorpora un impacte durador i substancial so­­bre el creixement potencial de les reformes i de les inversions del Pla de Recuperació de l’NGEU. Aquest major creixement econòmic s’alimenta10 d’un creixement mitjà de la productivitat laboral el 2023-2050 de l’1,5% (4 dècimes més que l’AIReF i 1 més que l’AR21), d’uns fluxos migratoris nets anuals de 308.000 persones el 2023-2050 (en relació amb els 229.000 de l’AIReF i amb els 182.000 de l’AR21), d’una reducció de la taxa d’atur fins al 5,5% el 2050 (en relació amb el 7% de l’AIReF i amb el 7% de l’AR21)11 i d’una taxa de participació de la població entre els 20 i els 64 anys del 84% el 2050 (el 82% a l’AR21).12 Aquestes diferències en els supòsits macroeconòmics i demogràfics tenen un impacte substancial sobre la despesa en percentatge del PIB. En concret, l’escenari macroeconòmic del MISMM és relativament similar a un escenari alternatiu de l’AIReF més optimista, en què considera un creixement mitjà del PIB de l’1,6% el 2023-2050, amb una convergència a una taxa d’atur del 5,0% el 2050 i uns fluxos migratoris nets anuals de 271.000 persones. En aquest escenari alternatiu de l’AIReF, la despesa en pensions el 2050 seria 1,3 punts inferior a la del seu escenari base; és a dir, la despesa creixeria només en 1,5 p. p., un augment molt similar al dels ingressos (+1,3 p. p.).

El segon factor que cal tenir en compte és l’impacte dels incentius monetaris per ajornar la jubilació:13 segons l’AIReF, permetran uns estalvis en la despesa en pensions del 0,8% del PIB el 2050, pel fet que el 30% dels treballadors ajornaran la jubilació tres anys o fins que compleixin els 68 anys.14 En canvi, el MISMM estima que aquests incentius comportaran uns estalvis en la despesa de l’1,5% del PIB el 2050, la qual cosa implicaria que el 55% dels treballadors ajornés la jubilació tres anys o es jubilés als 68 anys.

A causa de l’elevada incertesa que envolta l’evolució macroeconòmica del país en els 30 propers anys, la reforma estableix que l’AIReF revisarà el seu impacte cada tres anys a partir del 2025 i que caldrà prendre mesures (per defecte, increments addicionals del Mecanisme d’Equitat Intergeneracional, una cotització social extra que, a partir del 2029, ja serà de l’1,2% sobre tots els salaris) si la despesa total en pensions públiques, en la mitjana 2022-2050,15 supera un llindar que l’AIReF va situar, de manera preliminar en la seva avaluació de la reforma, en el 14,3% del PIB. D’entrada, l’AIReF preveu que se superi el límit de despesa, la qual cosa comportaria mesures addicionals ja el 2025, ja que estima que la despesa en pensions el 2022-2050 seria, en el seu escenari base, del 15,1% del PIB i, en l’optimista, del 14,5% del PIB. El Banc d’Espanya, per la seva banda, també veu molt probable que siguin necessàries més mesures ja el 2025.16 En canvi, el Govern és més optimista i projecta, al Programa d’Estabilitat 2023-2026 publicat al final d’abril, una despesa total mitjana en pensions del 14,0% del PIB el 2022-2050, la qual cosa faria innecessària la introducció de noves mesures.

En definitiva, malgrat que no existeixen les solucions màgiques per consolidar la sostenibilitat del nostre sistema de pensions, es disposa d’un marge d’actuació considerable, i la tasca serà més senzilla si es materialitza un escenari econòmic favorable. Perquè així sigui, serà clau impulsar la productivitat mitjançant reformes vinculades a l’NGEU i propiciar una economia més verda i digital que permeti assolir un creixement potencial dinàmic i sostingut.