Fa anys que la regulació del sector elèctric espanyol és motiu de discussió, principalment per com s'ha dut a terme la transició, des d'un mercat monopolista integrat verticalment, a un altre model en què coexisteixen segments regulats (transmissió i distribució) amb segments més competitius (generació i comercialització). Al problema d'assegurar el subministrament d'electricitat a preus assequibles per als consumidors i per a les empreses, s'afegeix, en els últims anys, la necessitat de minimitzar l'impacte mediambiental negatiu de la generació d'energia. Espa­nya, seguint l'estratègia acordada amb la resta de països europeus, ha decidit que la reducció de la dependència energètica i de les emissions contaminants passi per una major participació de les energies renovables en la generació elèctrica i ha fixat un objectiu del 38,2% el 2020.(1) Per fixar-lo, s'ha valorat el gran potencial d'aprofitament de recursos renovables que té Espanya i s'han tingut en compte consideracions de política industrial, com els beneficis que podrien derivar-se de liderar la investigació en uns sectors vitals per al futur. No obstant això, satisfer aquest objectiu representa un canvi significatiu en el mix de generació del mercat espanyol, la qual cosa, lluny de relaxar la polèmica, comporta nous reptes per a la política reguladora del sector en els pròxims anys.

El primer d'aquests reptes el planteja el mètode escollit per incentivar la inversió en aquestes tecnologies. Com a la majoria de països de la Unió Europea, Espanya ha optat per assegurar un retorn adequat per a aquestes inversions fixant el preu de venda majorista de l'energia que produeixin. Més específicament, les generadores poden escollir entre vendre a una tarifa regulada, diferent per a cada tecnologia, o vendre al preu lliure al mercat majorista més una prima, variable en funció de la tecnologia i del nivell de preus horaris del mercat. Tenint en compte que, en l'actualitat, s'aposta per unes 7 tecnologies renovables, la tasca de fixar-ne la remuneració de manera que s'assoleixin els objectius de generació desitjats al mínim cost possible resulta certament complexa.

D'una banda, cal tenir en compte que els costos, actualment elevats, s'aniran reduint any rere any a mesura que l'experiència adquirida amb la producció d'electricitat permeti millorar la tecnologia. Per tant, per garantir que el seu foment es realitza al menor cost possible, el regulador ha de determinar la trajectòria òptima de la producció anual i, conseqüentment, del volum de primes necessari per aconseguir-la, en funció de les seves expectatives sobre aquesta corba d'aprenentatge i sobre l'evolució del preu dels inputs de la resta de generadors no renovables (petroli, gas i drets d'emissió de CO2). D'altra banda, fixar tarifes i primes per a cada tecnologia renovable representa realitzar un judici implícit sobre quina és la millor combinació d'aquestes tecnologies. Així, doncs, qualsevol error en les previsions de les variables rellevants pot comportar un cost excessiu del foment de les renovables i, a més a més, pot induir a la sobreinversió d'alguna en concret, de manera que el mix resultant no sigui el més eficient.

Un estudi recent d'IESE(2) suggereix que aquests errors poden haver estat comesos en el cas espanyol en el règim vigent fins al 2009, agreujats pel fet que no s'establia cap límit a la producció renovable que anualment es podia acollir al sistema de tarifes i de primes. Així, com s'observa al gràfic següent, la prima equivalent –la suma de les compensacions rebudes per la via de les tarifes i per la via de les primes– ha crescut exponencialment entre el 2008 i el 2010. Això és degut, principalment, a l'elevada remuneració establerta el 2007 per a la tecnologia solar fotovoltaica i a la inesperada caiguda del preu majorista, arran de la davallada de la demanda d'electricitat des de l'inici de la crisi. L'estudi valora les emissions de CO2 que es van evitar el 2009 gràcies a les renovables en uns 250 euros/tona, quan, actualment, els drets d'emissió cotitzen a 15 euros/tona, i estima que romandran entre els 30 i els 50 euros/tona el 2020. És cert que el preu del CO2 és massa baix, per problemes en el funcionament del mercat de drets, i que, segurament, no mesura bé els costos mediambientals. No obstant això, la forta entrada d'empreses fotovoltaiques en els últims anys, molt per damunt dels objectius fixats, indica que aquests es podrien haver cobert oferint primes més reduïdes.

Tot i que diferents reials decrets aprovats des del 2009 intenten corregir el disseny del règim per a les renovables, el problema del probable sobrecost incorregut és difícil de solucionar sense crear una certa inseguretat jurídica per la llarga durada de les primes compromeses (entre 20 i 25 anys). A tot plegat cal afegir el fet que, a priori, el cost de fomentar les renovables hauria de ser repercutit sobre el consumidor final mitjançant les tarifes d'accés i d'últim recurs establertes. No obstant això, aquestes tarifes són insuficients per cobrir els costos de transmissió i de distribució del sistema quan s'ha satisfet aquest volum de primes. S'incrementa, doncs, el dèficit de tarifa que suporten les distribuïdores d'electricitat i que incrementa el deute que ha d'emetre l'Estat a través del Fons d'Amortització del Dèficit Elèctric.

Un altre dels reptes plantejats és la interacció del foment de les renovables amb les polítiques d'ajudes al carbó autòcton. La baixa demanda des de l'inici de la crisi i la creixent aportació d'aquestes tecnologies al mercat majorista estan desplaçant les centrals de carbó, normalment les menys competitives, fora del mercat. Aquest fet, malgrat ser coherent amb els objectius mediambientals del regulador, és contrari als objectius d'ajuda a regions desfavorides o a sectors en reconversió i que, curiosament, s'estan instrumentant mitjançant la intervenció al mercat elèctric. Així, el RD 134/2010 ha modificat l'ordre de mèrit econòmic amb què s'estableix el preu de l'electricitat al mercat majorista i ha substituït la producció d'altres centrals de combustible fòssil més eficients per la producció de les centrals de carbó autòcton. A més a més, s'estableixen quantitats mínimes de carbó que les centrals han d'adquirir a un preu també regulat. El resultat és la distorsió de la correcta formació de preus al mercat majorista, de manera que es donen senyals erronis per a la inversió en tecnologies de generació prou flexibles (com les de cicles combinats) que seran necessàries amb el creixement de les renovables.

Precisament, aquest últim punt és un altre dels reptes als quals s'enfronta el regulador. El relativament baix cost variable de moltes de les tecnologies renovables les fa idònies per proporcionar capacitat de base al sistema. No obstant això, el caràcter intermitent de la seva producció, subjecta a les condicions meteorològiques, impedeix que satisfacin pics de demanda «inoportuns», que hauran de ser satisfets per centrals amb tecnologies flexibles, amb costos variables superiors i amb escasses possibilitats de participar al mercat en períodes normals. Ja que aquestes centrals han de recuperar igualment els costos fixos i han d'obtenir una rendibilitat raonable, el regulador haurà d'adequar els pagaments per capacitat per mantenir els incentius d'aquestes empreses. Si no ho fa, s'haurà d'en­­frontar al risc de preus finals elevats durant els pics o de comportaments abusius per part d'aquestes centrals flexibles. Per minimitzar-ho, i com a mesura complementària, és imprescindible assegurar l'existència de mecanismes alternatius per satisfer aquests pics de demanda, entre els quals hi ha les tecnologies d'emmagatzematge d'energia o la millora dels sistemes de gestió i de predicció de les renovables per millorar-ne el funcionament combinat.

Així, doncs, són moltes les variables que el regulador ha de tenir en compte per no equivocar la política al sector elèctric. Seria raonable, llavors, plantejar-se si no es podria haver adoptat un altre mecanisme menys intensiu en informació per fomentar les renovables. Sigui com sigui, el que sí és necessari és eliminar les distorsions i les complicacions afegides per objectius que no responen purament a motius mediambientals, d'eficiència o de seguretat energètica. El repte de la regulació del sector serà menor si es busquen mecanismes alternatius per satisfer-los.