El nivel de deuda de las Administraciones públicas lleva cinco años anclado alrededor del 100% del PIB y, por ahora, la recuperación de la actividad económica no ha resultado suficiente para que la Administración pública salga de los números rojos. Si bien la mayor parte de la deuda pública es de la Administración central, la deuda que mantienen las comunidades autónomas (CC. AA.) no es nada desdeñable: representa el 25% del PIB español,1 muy por encima del 16% que representaba tan solo cinco años atrás. En particular, la deuda autonómica ha aumentado en todas las CC. AA., aunque la distribución es muy heterogénea entre ellas (véase el gráfico adjunto). En este artículo, nos centraremos en entender los mecanismos de financiación del déficit y los vencimientos de deuda de las CC. AA.
Según la Ley Orgánica de Financiación a las Comunidades Autónomas (LOFCA), aprobada en 1980, las CC. AA. pueden realizar emisiones de deuda para hacer frente a vencimientos de deuda o financiar el déficit permitido por los principios de estabilidad presupuestaria. Hasta 2012, las CC. AA. realizaban emisiones directas en los mercados, previa autorización del Estado. Sin embargo, la crisis económica y financiera generó dificultades de acceso a los mercados por parte de las CC. AA. y, ante esta situación, el Estado puso en marcha varios mecanismos para mejorar la capacidad financiera de estas. El más destacado fue el Fondo de Liquidez Autonómica (FLA), creado en 2012. Con este mecanismo, pasaba a ser la Administración central quien accedía a los mercados para captar los fondos, que luego se canalizaban a las CC. AA. vía préstamos a largo plazo.2
Sin embargo, la adhesión al FLA no quedó exenta de compromisos: las CC. AA. adheridas deben elaborar un plan de ajuste que garantice el cumplimiento de los objetivos de déficit y deuda, y también deben compartir mensualmente información sobre la evolución de la ejecución presupuestaria.
En 2015, el FLA quedó integrado en el denominado Fondo de Financiación Autonómica (FFA),3 que tenía como objetivo mantener el apoyo a las CC. AA. con problemas de liquidez, por un lado, y, por otro, permitir que las CC. AA. sin problemas de liquidez también pudieran aprovechar los menores costes de financiación de los que gozaba la Administración central. De esta manera el fondo se dividió en: i) la continuación del FLA, de adhesión obligatoria para las CC. AA. que no cumplen con los objetivos de estabilidad, y ii) la Facilidad Financiera, para aquellas CC. AA. que cumplen los objetivos de estabilidad.4
¿Cómo de intensivo ha sido el uso del FLA?
Las dificultades para acceder a los mercados a unos costes similares a los que podía acceder el Estado5 ha conllevado un uso intensivo de estos mecanismos, hasta tal punto que el Estado se ha convertido en su mayor prestamista (el 56% de la deuda de las CC. AA. es frente a la Administración central). Este uso, sin embargo, ha sido muy desigual entre CC. AA. De hecho, el 70% del total de la deuda procedente del FFA y el antiguo FLA se ha utilizado para cubrir las necesidades de financiación de tres comunidades: Cataluña (33%), Comunidad Valenciana (22%) y Andalucía (15%).
A pesar de las condiciones favorables que ofrecen los mecanismos de financiación, cabe destacar que también generan rigideces a las CC. AA. En particular, la financiación es muy estandarizada en plazos y está sujeta a numerosas condicionalidades en el ámbito presupuestario. En este sentido, en el marco de unos bajos tipos de interés y unos menores déficits públicos autonómicos, varias CC. AA. están reconsiderando su estrategia de financiación y cada vez son más las que están acudiendo a los mercados. En 2017, ya hubo varias CC. AA. que emitieron en el mercado, como es el caso de Asturias, La Rioja y Castilla y León. De cara a 2018, la Comunidad de Madrid ya ha anunciado que prescindirá de los FFA y, de hecho, en febrero, ya emitió 1.000 millones de euros en un bono a 10 años con un tipo de interés 21 p. b. por encima del bono de referencia equivalente del Tesoro español. Ante estos costes relativamente bajos, hay otras CC. AA. que ya se están planteando volver a acudir a los mercados, como Andalucía y Aragón, y la tendencia muy probablemente irá al alza.
1. En el 3T 2017.
2. Real Decreto-ley 21/2012.
3. Artículo 21 del RDL 17/2014.
4. Adicionalmente, se creó el Fondo Social, destinado a pagar las obligaciones de las CC. AA. respecto a las corporaciones locales generadas por los convenios en materia de gasto social.
5. Se estima que el ahorro total acumulado de las CC. AA. entre 2012 y 2016 asciende a 15.000 millones de euros. Véase De la Fuente, Á. (2017) «Los mecanismos adicionales de financiación: cantidades desembolsadas, subvenciones a los intereses y efectos sobre la financiación efectiva de las CCAA», FEDEA e IAE.
