Compartir: 
La (r)evolució del marc regulador i supervisor arran de la crisi

Han passat ja gairebé 87 anys des del «Dimarts Negre», més conegut com el crack borsari de Wall Street del 1929. Aquest esdeveniment paorós va ser el tret de sortida d'un llarg període de depressió econòmica global. Una de les conseqüències que va comportar aquella crisi va ser l'enduriment de la regulació sobre el sector financer (el 1933, es va aprovar la Banking Act als EUA, que, entre altres mesures, va introduir un sistema de garantia de dipòsits i la separació entre la banca comercial i la d'inversió). Sabem tots prou bé que aquest vell conegut del sector financer, la crisi, ens va tornar a visitar el 2008. D'una manera similar a la de llavors, la principal resposta de les autoritats econòmiques s'ha encaminat, una vegada més, a reforçar el marc regulador bancari amb l'objectiu de fer el sector més robust i d'incrementar-ne la capacitat d'absorbir els xocs.

Aquest article farà un repàs de les reformes reguladores més rellevants introduïdes en els últims anys. Abans, però, i per entendre millor aquestes mesures, recordem algunes de les evidències que ens ha ofert la crisi financera. D'una banda, els baixos nivells de capital del sector per absorbir pèrdues davant xocs imprevistos van fer necessàries les ajudes públiques per recapitalitzar algunes entitats (bail-outs). La crisi també va evidenciar les mancances en el marc de supervisió i els riscos sistèmics causats per bancs considerats massa grans per caure (too big to fail), però també per grups d'entitats petites (too many to fail). De l'altra, la crisi va comportar un tancament indiscriminat dels mercats majoristes, que va evidenciar l'estructura inadequada de finançament d'algunes entitats en relació amb el seu model de negoci.

Una de les mesures reguladores globals més importants implementades arran de la crisi ha estat la reformulació del marc de capital, conegut com Basilea 3 i plasmat en la directiva de requisits de capital (CRD IV) a Europa, que ha comportat, a la pràctica, una major exigència de capital, i de més qualitat, i la introducció de requisits de liquiditat per poder afrontar escenaris adversos. Per implementar aquests majors requisits i per minimitzar-ne l'impacte sobre l'estabilitat financera, es va fixar un període transitori fins al 2019. Així i tot, entre els diversos agents (mercats, supervisors, etc.), preval la preferència per les ràtios amb càrrega plena (fully loaded), és a dir, un cop aplicades totes les mesures exigibles el 2019. El resultat de tot plegat és que, en els últims anys, s'ha produït un augment continu de la solvència, tant de la banca espanyola (llevat del 2012, any en què es van realitzar elevades provisions), com de l'europea en conjunt (vegeu el gràfic). Per bé que el marc de Basilea ha evolucionat de forma substancial amb Basilea 3, cal dir que el marc anterior que es començava a implementar a molts països quan la gran crisi del 2008 era a punt d'esclatar, Basilea 2, ja representava un avanç significatiu en el mesurament i la gestió del risc entre les entitats (malgrat que no va arribar a temps i segurament tampoc no hauria estat suficient per evitar la crisi).

A Europa, un altre gran esdeveniment regulador ha estat la creació de la unió bancària, un projecte que sorgeix arran de la crisi del deute sobirà del 2012 i que, fonamentalment, busca deslligar el risc sobirà del bancari. Amb aquest objectiu en ment, la unió bancària s'ha edificat amb tres pilars bàsics: el mecanisme únic de supervisió (SSM, per les sigles en anglès), el mecanisme únic de resolució (SRM) i el sistema de garantia de dipòsits comú (EDIS). L'SSM va entrar en vigor el 2014 i va atorgar al BCE el rol de supervisor únic de tots els bancs de la zona de l'euro, una tasca que realitza de forma coordinada amb les autoritats nacionals competents. En el seu procés per supervisar i per avaluar de manera homogènia les entitats, l'SSM ha adoptat una aproximació prospectiva (o forward-looking) i orientada al risc. Aquest procés, anomenat SREP per les sigles en anglès de Supervisory Review and Evaluation Process, analitza quatre aspectes clau: el model de negoci, la governança i gestió del risc, l'estructura de capital i l'estructura de liquiditat de les entitats. Aquesta anàlisi permet a l'SSM, com a supervisor prudencial, establir els requisits de capital i de liquiditat de cada entitat.

El segon pilar, l'SRM, va comportar l'establiment d'un marc normatiu (la directiva de recuperació i de resolució d'entitats de crèdit o BRRD, per les sigles en anglès) amb potestats i amb instruments específics per intervenir les entitats financeres amb problemes de forma àgil i amb el menor cost possible per a l'erari públic. Una de les pedres angulars del marc de resolució és la recapitalització interna o bail-in, que ha entrat en vigor aquest 2016 i que estén als creditors del banc l'obligació d'absorbir les pèrdues. Així, s'estableixen els passius susceptibles de ser amortitzats o de convertir-se en capital per recapitalitzar el banc («passius admissibles»), seguint un ordre de prelació predeterminat: els accionistes absorbeixen les pèrdues primer, seguits dels tenidors d'híbrids i de passius subordinats, etc. Recentment, han sorgit algunes veus, com la del governador del Banc d'Itàlia o l'FMI, que recomanen flexibilitzar el nou marc de resolució i, per exemple, permetre utilitzar ajuts públics temporals dins la BRRD.

El tercer i últim pilar encara es troba en fase d'àrdua discussió. L'EDIS té l'objectiu de garantir que, amb independència de l'entitat i del país de procedència, tots els dipòsits de la unió bancària gaudeixin d'un mateix nivell de protecció. La proposta realitzada per la Comissió Europea, si és acceptada, s'introduiria de forma gradual en tres fases i es passaria d'un sistema de reassegurança (els sistemes nacionals podrien accedir al fons europeu quan haguessin esgotat els seus recursos) a un de mutualització progressiva en règim de coassegurança (els dos fons es responsabilitzarien dels costos) i, finalment, s'assoliria la mutualització completa (prevista per al 2024). Alguns Governs, com l'alemany, desitgen condicionar els avanços en l'EDIS a una reducció de l'exposició dels bancs europeus al deute públic dels respectius governs, la majoria molt endeutats.

La creació de la unió bancària hauria d'afavorir un procés de major consolidació a nivell transfronterer, la qual cosa permetria millorar la rendibilitat de la banca en un entorn molt complex, com ho ha destacat el BCE. En tot cas, ara com ara, sembla que aquest procés de consolidació serà lent, ja que encara hi ha importants barreres reguladores, econòmiques i culturals que limiten les economies d'escala a nivell paneuropeu.

Els canvis profunds que comporten la CRD IV i la unió bancària fan que la incertesa sobre l'aplicació i el funcionament del nou marc regulador sigui molt elevada. Malgrat que moltes de les iniciatives que hem repassat ja han estat implementades (o estan en procés de ser-ho), determinades normes encara no han estat posades a prova (com el bail-in), de manera que encara hi ha dubtes sobre la seva efectivitat pràctica. Aquesta incertesa reguladora afecta molts altres àmbits. Per exemple, precisament en relació amb el bail-in, totes les entitats europees han de complir un requeriment mínim de fons propis i de passius admissibles (ràtio MREL – minimum requirement for own funds and eligible liabilities) que encara no s'ha especificat i que implicarà que els bancs hagin d'emetre nous passius relativament costosos. Un altre exemple prové de l'àmbit del Comitè de Basilea, que revisa els models tant interns com estàndards per reduir les elevades i injustificades diferències en les ponderacions per risc en els actius (APR) de les diferents entitats. L'harmonització d'aquests models no hauria de comportar un augment significatiu dels requisits de capital, però existeix una elevada incertesa sobre el seu impacte final. El Comitè de Basilea també revisa la ràtio de palanquejament (una ràtio simple de capital sobre actiu, sense tenir en compte el seu risc), així com la possibilitat d'endurir el tractament del deute sobirà, actualment exempt de requisits de capital. De cara al 2018, també està previst introduir noves regles per al càlcul de les provisions comptables relatives al deteriorament d'actius (el Banc d'Espanya acaba d'introduir alguns canvis en les regles existents, un pas en aquesta direcció). Totes aquestes incerteses afecten negativament la banca i dificulten, encara més, la seva capacitat de reforçar els recursos propis i passius admissibles que exigeix la nova regulació.

Davant aquesta situació, han sorgit diferents veus, incloses les de diverses autoritats supervisores de l'Eurosistema, reclamant un període de certa estabilitat reguladora per facilitar la implementació efectiva i coherent, per part de les entitats i dels supervisors, de tot el nou marc regulador i supervisor i per comprovar, a la pràctica, els resultats de la seva aplicació per a l'estabilitat financera. La iniciativa de la Comissió Europea, anomenada Better regulation, està encaminada, precisament, a revisar i a simplificar, en la mesura del possible, les noves regulacions per intentar que els seus objectius s'assoleixin a un cost que no sigui excessiu. Al capdavall, això comportaria un menor cost d'intermediació financera.

Gerard Arqué

Departament d'Estratègia Bancària, Àrea de Planificació Estratègica i Estudis, CaixaBank

Compartir: