La reducció del dèficit públic: moltes preguntes i alguna resposta

El paper que el sector públic ha de jugar durant la recessió continua centrant el debat de política econòmica a la majoria de països desenvolupats i, amb tota seguretat, continuarà sent objecte de discussió el 2013, en especial en països com Espanya. La disjuntiva de fons, austeritat o estímul econòmic, no és nova. Però els economistes van dedicar poca atenció a aquesta qüestió durant els anys de bonança i, un cop arribada la recessió, no han sabut donar una resposta clara i sense fissures. Un reflex d'això és el canvi de discurs dels organismes internacionals, que ha generat un cert desconcert en un temps en què abunden les preguntes i escassegen les respostes.

Al novembre del 2008, en constatar les pèssimes dades de creixement de la majoria de països europeus, la Comissió Europea (CE) va llançar el Pla de Recuperació Econòmica Europea, sota el lema «l'hora d'actuar». El pla constava de dos pilars. D'una banda, «la injecció massiva de poder adquisitiu en l'economia per estimular la demanda». Per a aquest propòsit, es disposava de 200.000 milions d'euros, l'1,5% del PIB de la Unió Europea. El segon pilar consistia a «reforçar la competitivitat d'Europa a llarg termini».

En clar contrast amb el foment d'una política pressupostària expansiva, al cap de dos mesos, la CE va obrir un Procediment de Dèficit Excessiu (PDE) a Espanya. El dèficit públic del 2008 s'estimava en el 3,4% del PIB, per damunt del 3,0% fixat en el Pacte d'Estabilitat i Creixement (PEC). A més a més, s'esperava que, el 2009, pogués arribar al 6,2%. De tota manera, això va quedar en un segon pla, ja que el nivell de deute públic semblava controlat. El 2008, era del 40% del PIB, un dels més baixos de la zona de l'euro i clarament per sota del 60% fixat en el PEC.

La realitat, però, va superar totes les previsions. El 2009, el dèficit públic es va acabar situant en l'11,2%, gairebé el doble del que s'havia previst inicialment. El marge per dur a terme polítiques expansives va passar a ser considerat extremadament limitat. El temor era que, malgrat tenir un nivell de deute públic relativament baix, si no es corregia ràpidament el dèficit, el deute es podria enfilar fins a nivells menys confortables en poc temps. Per aquest motiu, de llavors ençà, el compliment dels objectius de dèficit fixats per la CE ha condicionat el disseny de la política econòmica espanyola, igual que en altres països.

L'estratègia seguida per la CE per assegurar que els països que incompleixen el PEC corregeixin el dèficit ha generat un debat intens. Concretament, quan obre un PDE, la CE fixa un pla de reducció del dèficit públic i un altre de reducció del dèficit estructural. Aquest segon pilar té com a base un sòlid argument conceptual: la part cíclica del dèficit es corregirà quan l'economia torni a créixer. Per tant, per evitar que el deute públic entri en una dinàmica de creixement insostenible, els esforços s'han de centrar en l'ajustament de la part estructural del dèficit.

A la pràctica, però, implementar aquesta teoria no és trivial. Per identificar quina part del dèficit serà estructural i quina part serà cíclica, cal determinar, prèviament, a quin ritme podrà créixer l'economia quan surti de la recessió o, el que és el mateix, la seva taxa de creixement potencial. En aquesta matèria, desafortunadament, l'economia està lluny de ser una ciència exacta. En aquest sentit, no és gens estrany que l'FMI i la CE discrepin en les previsions sobre els components estructural i cíclic del dèficit i en la seva evolució històrica (vegeu el gràfic anterior).

Un altre element que ha generat controvèrsia és que els objectius de dèficit establerts per la CE no contemplen de manera explícita l'esforç fiscal que un país ha de fer, entenent per esforç fiscal la quantia de les mesures d'augment d'impostos i de reducció de despeses que el país du a terme. Aquest element és important en èpoques de recessió, ja que l'esforç fiscal i la reducció final del dèficit solen diferir: el deteriorament econòmic, sigui cíclic o estructural, redueix l'efecte de l'esforç fiscal efectuat.

En un sistema en què no es determina explícitament un nivell d'esforç fiscal, no és senzill distingir si un incompliment dels objectius de dèficit és fruit d'un deteriorament econòmic superior al previst o perquè no es van adoptar les mesures necessàries. Atesa la poca transparència del procés, els incentius per realitzar ajustaments amb un elevat cost polític són limitats. A més a més, la comunitat internacional, conscient d'això, tendeix a interpretar l'incompliment dels objectius de dèficit com el resultat d'una manca de voluntat política. La polèmica que això sol generar no ajuda a recuperar la confiança dels diferents agents.

A més a més, per si el desconcert fos poc, en l'últim informe de perspectives globals, l'FMI va qüestionar la velocitat a la qual s'han de dur a terme els ajustaments del dèficit públic i va defensar que calia afluixar el pas. El motiu: mai s'havia produït, de forma sincronitzada, un esforç fiscal tan intens en tants països. Això, argumenta, fa que els efectes negatius de l'esforç fiscal sobre el creixement econòmic hagin estat superiors als previstos inicialment, i, de fet, podria ser un dels principals factors de la recaiguda de l'economia europea el 2012.

La reacció de la CE no es va fer esperar. En el seu informe de previsions de tardor, va argumentar que, de fet, el motiu fonamental d'aquesta recaiguda ha estat el repunt de les tensions financeres. Com es pot observar al gràfic següent, el descens de les perspectives de creixement del 2012 es va produir entre els mesos de juny i de desembre del 2011. Durant aquest lapse de temps, entre d'altres coses, es va anunciar que es produiria una quitança en el deute públic grec, i, a més a més, l'Autoritat Bancària Europea va realitzar les proves d'estrès a la banca i va comptabilitzar el deute públic dels diferents països amb una probabilitat d'impagament positiva, la qual cosa va alimentar els temors al fet que el que havia succeït a Grècia es pogués repetir en altres països. Potser el que és més notori és que, mentre això succeïa, les perspectives de dèficit públic per al 2012 es van mantenir gairebé inalterades. En aquest context, és difícil pensar que un canvi en la política fiscal prevista fos la causant de la recaiguda de l'economia europea.

A mesura que passa el temps, el paper que ha de jugar el sector públic és més confús. El debat sobre el compliment dels objectius de dèficit, generat per un sistema de fixació d'objectius difícil de verificar, i les discrepàncies sobre els efectes de la consolidació fiscal sobre el creixement semblen difícils de resoldre. En aquest sentit, la creació d'una agència fiscal independent, prevista en el MOU d'assistència financera a Espanya, ajudarà a fer el procés més transparent en el cas espanyol. La seva posada en marxa, a més a més, permetrà valorar, des d'un punt de vista tècnic, els pros i els contres de les diferents mesures que es poden dur a terme. El camí per recórrer encara és llarg i generarà més preguntes, però les poques respostes que tenim s'haurien d'implementar el més aviat possible.