El dilema fiscal europeo a medio plazo

Por un lado, la situación de las finanzas públicas europeas emergida tras la pandemia1 y los efectos del envejecimiento demográfico2 abocan a un deterioro fiscal notable en ausencia de medidas compensatorias, y llevan a un número creciente de países lejos de las referencias del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Tomando como base las previsiones de la Comisión Europea para los diferentes Estados miembros, en un escenario sin ajustes, el déficit público agregado para la UE podría ampliarse en 10 años hasta un 5% del PIB (3,2% en 2024) y la ratio de deuda pública acercarse al 100% del PIB (81% en 2024).3 Bajo el nuevo marco de gobernanza fiscal europea, el principal instrumento para corregir estos desequilibrios son los planes fiscales estructurales a medio plazo, en los que los Estados miembros recogen la hoja de ruta para asegurar la sostenibilidad de su deuda pública.4 Para aquellos países con necesidad de realizar ajustes, las medidas incluidas en los planes suponen una reducción anual en el déficit estructural primario de 0,5-0,6 p. p. del PIB entre 2025 y 2031 (algunos en cuatro años y otros en periodo extendido de siete años). Y para la deuda pública de la UE en su conjunto, la diferencia con el escenario sin ajustes es muy sustancial, hasta 25 p. p. menos dentro de 10 años y 50 p. p. por debajo en 20 años (véase el primer gráfico). La implementación de los planes a medio plazo es, por lo tanto, crucial para garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas.

Y, por otro lado, como han puesto de manifiesto en años recientes la COVID-19, la invasión rusa de Ucrania y el unilateralismo de la nueva Administración Trump, la UE presenta dependencias estratégicas en ámbitos como la defensa, la innovación y la doble transición verde y digital. Así, el informe Draghi publicado en 2024 recogía unas necesidades adicionales de inversión en estas áreas de unos 800.000 millones de euros anuales,5 cifra que ahora, tras los compromisos de mayor gasto en defensa adquiridos en la OTAN,6 ha sido actualizada por el BCE hasta 1,2 billones (cerca de un 7% del PIB de 2024).7 Bajo la hipótesis de que el sector público financia un 25% de estas necesidades adicionales de inversión en los próximos 10 años (un 100% en el caso de defensa por su condición de monopsonio natural), este impulso del gasto podría elevar la deuda pública de la UE en una magnitud que contrarrestaría la reducción que se espera conseguir con los planes de ajuste a medio plazo (véase el primer gráfico).8 Por lo tanto, en la búsqueda de una deseada autonomía estratégica en el actual contexto geopolítico, estaríamos de vuelta en la casilla de salida en términos de (in)sostenibilidad de la deuda, con riesgos adicionales de retroalimentación por la presión sobre los costes de financiación de los Estados miembros.9

En este escenario, una estrategia fiscal creíble debería combinar cierta flexibilidad a corto plazo para cerrar la brecha de inversión –extendiendo al resto de áreas críticas la cláusula de escape para gasto en defensa activada este año y aumentando la financiación conjunta de bienes públicos comunitarios– con el requisito imprescindible de una mayor eficiencia en el gasto público y la construcción de unas bases sólidas para un mayor crecimiento potencial. Dicha estrategia permitiría abordar el necesario proceso de consolidación fiscal a medio plazo, que, siendo más realista, podría implicar una referencia de llegada más elevada para la ratio de deuda pública –más cerca del 90% del PIB que del 60% actual–, algo que de hecho está implícito en los planes de estímulo de la propia Alemania.10

La aspiración de aumentar el crecimiento económico de la UE es indisociable del debate fiscal. Un mayor ritmo de avance de la actividad permitirá ampliar la base de ingresos y «absorber» deuda pública con mayor rapidez, conteniendo también la presión sobre los costes de financiación que una nueva ancla fiscal a medio plazo pudiera conllevar (véase el segundo gráfico).11 Con este objetivo, las inversiones antes señaladas deben canalizarse a través de proyectos de impacto en términos de autonomía estratégica y alcance macroeconómico en la UE –con un creciente peso del valor añadido europeo–. Además, tal y como recogen los objetivos de la Brújula de la Competitividad, es necesario avanzar en paralelo con la agenda reformadora, incluyendo la simplificación regulatoria, una mayor integración del mercado único, nuevos instrumentos de financiación dentro de una unión de capitales, y la revisión del marco de competencia y ayudas de Estado para impulsar proyectos europeos con dimensión comunitaria.12 Como señaló el propio Draghi en el aniversario de su informe, urge acelerar la adopción e implementación de esta ambiciosa agenda para generar un círculo virtuoso con mayor participación de capital privado y menores exigencias para las cuentas públicas.13

Respecto al papel que puede desempeñar la financiación conjunta para cubrir necesidades estratégicas, la emisión de deuda mancomunada ha mostrado su potencia ante shocks de elevada magnitud acompañados de estrés en los mercados financieros, facilitando la implementación y rebajando el coste de políticas contracíclicas a corto plazo, y aliviando la tensión sobre las finanzas públicas a medio plazo.14 Sin embargo, en «tiempos normales» y en ausencia de una estructura federal completa, el recurso a la financiación conjunta (ya sea vía mercados o a través del presupuesto comunitario) no parece estar tan justificado por su garantía de la sostenibilidad fiscal conjunta de la UE –al fin y al cabo, es deuda que deberán devolver los Estados miembros– como en las ganancias potenciales de eficiencia en áreas donde el gasto público nacional está fragmentado, como las redes transeuropeas de energía y transporte, o unas capacidades mínimas de defensa coordinada a nivel comunitario. Dicho esto, los 530.000 millones de euros que propone la Comisión Europea para financiar inversiones estratégicas en el horizonte 2028-2034 –incluido el nuevo Fondo de Competitividad y mayores recursos para la facilidad Connecting Europe– se antojan una cifra reducida, ya que su parte incremental respecto al presupuesto anterior es apenas equivalente a un 4% del gap total estimado por el BCE.15 Un incremento del 25% de estos fondos permitiría financiar hasta un 20% de las inversiones públicas en áreas estratégicas en los próximos años.16

Un mayor crecimiento económico potencial, una mayor eficiencia en el gasto público, un mayor grado de cofinanciación en bienes públicos comunitarios y una mayor flexibilidad en las reglas fiscales son palancas claves de mitigación para la sostenibilidad de la deuda pública europea. Sin embargo, es probable que no resulten suficientes ante posibles shocks futuros y cierta dosis de consolidación adicional siga siendo necesaria a medio plazo, aunque tendría una magnitud mucho más limitada que los planes de ajuste aprobados para los próximos años (véase el segundo gráfico).17 Este camino será más fácil de recorrer en la medida en que sea progresivo, pero persistente, integrado en una estrategia fiscal creíble y coordinada entre los Estados miembros.

Desde el punto de vista de los ingresos, la estructura impositiva debe favorecer el crecimiento económico y eliminar las distorsiones en la eficiencia de los mercados, al tiempo que contribuye, con una recaudación suficiente y una adecuada progresividad, a mitigar las desigualdades sociales y territoriales que surjan en la transición hacia una economía europea más autónoma y competitiva a nivel global. Y por el lado del gasto, unido al hecho de que la mayor inversión estratégica vaya a dirigirse a áreas más productivas, es conveniente realizar un seguimiento continuo sobre la eficiencia y el impacto de las políticas públicas, así como evaluar los efectos que el cambio en la composición de los presupuestos vaya a tener sobre el crecimiento y la distribución de la renta.18

Vemos, por lo tanto, que conciliar la sostenibilidad de la deuda pública con el impulso a la autonomía estratégica europea es un reto de enorme complejidad, marcado por tensiones entre disciplina fiscal, inversiones necesarias y exigencias geopolíticas. Cada avance en uno de estos frentes implica ajustes y riesgos en los demás, lo que exige una coordinación ambiciosa y flexible entre los Estados miembros, bajo la disciplina continua de los mercados financieros y con la complicación adicional de una creciente fragmentación política interna. La magnitud y la interdependencia de los desafíos tratados en este análisis evidencian la dificultad de alcanzar un equilibrio duradero, pero la inacción o la falta de ambición podrían dejar a la UE rezagada frente a otras potencias globales en términos de bienestar y con un desafío de endeudamiento mucho mayor que el actual.