Presupuesto 2028-2034 para la UE: ¿misión imposible?

La propuesta de la Comisión para el próximo presupuesto (Marco Financiero Plurianual en la terminología de Bruselas) sitúa el volumen total de recursos cerca de los 2 billones de euros nominales, lo que representa un promedio anual equivalente al 1,3% del PIB de la UE esperado entre 2028 y 2034.1 Esta cifra supone un salto cuantitativo respecto al presupuesto anterior, que ascendía a algo más de 1,2 billones de euros (1% del PIB nominal promedio 2021-2027), si bien entonces reforzado por los 800 mil millones de euros (mM) de los fondos NGEU, de los que ahora el repago de la deuda conjunta emitida para su financiación absorbería 168 mM. Además, en aras de la simplicidad y la flexibilidad, la propuesta comporta una reducción del número de áreas temáticas y programas comunitarios, así como cambios en su instrumentación, facilitando la reasignación de fondos según necesidades e incluyendo una transformación de los fondos estructurales (cohesión social y territorial, y política agraria) en la dirección marcada por los fondos NGEU.

La orientación de los fondos también se modifica sustancialmente, respondiendo a la revisión de prioridades estratégicas (véase el primer gráfico). Entre las principales novedades, se contempla la creación de un Fondo de Competitividad con una dotación de 409 mM, que se convierte en el principal vehículo del presupuesto comunitario para impulsar la agenda de inversiones del informe Draghi.2 Los principales destinatarios son el impulso a la innovación a través del programa Horizon (175 mM) y la industria de defensa y espacial (131 mM), ambos con un incremento notable respecto al ciclo 2021-2027, mientras que el resto se destinará a la transición limpia, el liderazgo digital y diferentes áreas de la bioeconomía. Estos fondos se complementan con un mayor presupuesto para la facilidad Connecting Europe destinado a las redes transeuropeas de transporte (incluida la movilidad militar) y energía (81 mM en total).

El nuevo Fondo de Competitividad supone un paso hacia delante para apalancar un cambio estructural de la economía europea, pero es previsible que su impacto sea limitado sin una plena Unión de Ahorro e Inversiones que movilice el capital privado necesario. Esto será especialmente relevante para financiar proyectos innovadores que impulsen la transformación digital y conduzcan a ganancias de productividad, así como para apoyar la transición verde con la conformación de una industria europea de tecnologías limpias. Por otro lado, el esfuerzo comunitario propuesto en algunas áreas, sobre todo en defensa, parece quedarse lejos de los déficits inversores actuales y los compromisos alcanzados, sugiriendo que la aportación pública tendrá que venir en gran medida de unos presupuestos nacionales ya bastante estresados en la mayoría de los países miembros (véase «Un 5% del PIB en defensa: ¿por qué? ¿para qué? ¿es factible?» en este mismo Informe Mensual).

Como en ciclos presupuestarios anteriores, el debate sobre la financiación será intenso hasta su aprobación. Frente a las posiciones que reclaman la extensión del modelo utilizado para los fondos NGEU, con deuda mancomunada y transferencias no reembolsables, otro conjunto de países muestra sus habituales reticencias, ahora reforzadas porque la factura de dichas emisiones absorberá un 8% del total del presupuesto comunitario (24 mM cada año). En definitiva, si bien el espacio fiscal común es más amplio que el individual, con las consiguientes ganancias en términos de coste de financiación, las finanzas públicas europeas parten de un nivel de endeudamiento relativamente elevado (87% del PIB en 2024).3 En este contexto, la propuesta de la Comisión contempla la posibilidad de recurrir a emisiones conjuntas (hasta 690 mM, un volumen algo menor al NGEU), pero solo para afrontar determinadas contingencias (como el mencionado nuevo mecanismo de crisis) o para la concesión de préstamos (ya sea a Estados miembros o candidatos, como el caso de Ucrania).

Otro elemento destacable es la propuesta de incrementar los recursos propios en unos 350 mM para el conjunto del periodo 2028-2034, que pasarían a representar cerca de un 20% del total de ingresos previstos (véase el segundo gráfico). Estos provendrían de diferentes fuentes, incluyendo el sistema de comercio de emisiones (ETS) y el mecanismo de ajuste en frontera por carbono (CBAM), así como nuevos impuestos sobre los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos no reciclados, tabaco y una contribución empresarial fija según nivel de facturación. Algunos de estos nuevos recursos ya fueron propuestos en 2020 para el actual ciclo presupuestario y no fueron adoptados.

Respecto a los fondos de cohesión y la política agraria (incluyendo de forma amplia medio ambiente y transición climática), algunas voces señalan que es en estas partidas donde más se han reflejado los corsés fiscales y las nuevas prioridades estratégicas de la UE. Así, los recursos nominales para estas políticas se mantendrían estables respecto a lo comprometido para 2021-2027 (en torno a 800 mM), pero retrocederían como porcentaje del total del presupuesto (del 64% al 40%) y con relación al PIB (del 0,6% al 0,5% anual, como se observa en el primer gráfico). Este descenso contrasta con el estancamiento de los últimos 15 años en la convergencia entre regiones europeas, que mantienen una brecha notable entre las más desarrolladas del noroeste y las de menor renta per cápita en el este, todavía con amplias zonas rurales y relevancia de su sector agrícola.4 Además, una posible ampliación de la UE encabezada por Ucrania reforzaría este diagnóstico.

A este cambio cuantitativo en los fondos estructurales se une también la propuesta para un significativo ajuste en su gobernanza. Siguiendo el diseño de los fondos NGEU, la Comisión contempla la elaboración de Planes Nacionales y Regionales de Cooperación (PNRC), en los que se aglutinen los programas de reformas e inversiones de cada Estado miembro, y cuyo cumplimiento daría acceso a los recursos asignados en el presupuesto comunitario. Las críticas sobre el papel que tendrán los Gobiernos locales y regionales en este nuevo esquema anticipan que este será también un elemento central del debate político en ciernes. Otro elemento que se heredaría del NGEU sería la disponibilidad de préstamos para ejecutar las medidas contenidas en los PNRC. La Comisión propone un total de 150 mM, que potencialmente podrían elevar los recursos totales para cohesión y política agraria a niveles equivalentes a los actuales, con la diferencia, eso sí, de que estos préstamos engrosarían el nivel de deuda pública nacional, mientras que el presupuesto comunitario recoge en esencia transferencias a fondo perdido entre Estados miembros.

Por último, pero no menos importante, la búsqueda de apoyos en el Parlamento Europeo y de consenso en el Consejo tendrá también como ingrediente fundamental el aparente giro de la nueva Comisión en materia medioambiental y agenda climática. Las críticas señalan que a pesar de que la propuesta mantiene un objetivo del 35% de gasto comunitario en estas áreas, se pierde el seguimiento de los compromisos establecidos en el Pacto Verde Europeo, y el contenido de las medidas parece cada vez más subordinado al impulso competitivo, con mayor énfasis en apoyar la descarbonización industrial y menos en la agricultura sostenible y la biodiversidad.

Sin duda, la negociación del próximo presupuesto pondrá nuevamente a prueba el estado de salud del proyecto europeo, del que dependerá nuestra autonomía estratégica para abordar los retos geopolíticos que seguirán llegando del exterior.