Pressupost 2028-2034 per a la UE: missió impossible?

La proposta de la Comissió per al pròxim pressupost (Marc Financer Pluriennal, en la terminologia de Brussel·les) situa el volum total de recursos prop dels 2 bilions d’euros nominals, la qual cosa representa una mitjana anual equivalent a l’1,3% del PIB de la UE esperat entre el 2028 i el 2034.1 Aquesta xifra representa un salt quantitatiu en relació amb el pressupost anterior, que ascendia a una mica més d’1,2 bilions d’euros (l’1% del PIB nominal mitjà del 2021-2027), tot i que llavors estava reforçat pels 800 mil milions d’euros (mm) dels fons NGEU, dels quals ara el repagament del deute conjunt emès per al seu finançament absorbiria 168 mm. A més a més, en nom de la simplicitat i de la flexibilitat, la proposta comporta una reducció del nombre d’àrees temàtiques i de programes comunitaris, així com canvis en la seva instrumentació, que faciliten la reassignació de fons en funció de les necessitats i inclouen una transformació dels fons estructurals (cohesió social i territorial i política agrària) en la direcció marcada pels fons NGEU.

L’orientació dels fons també es modifica de forma substancial, responent a la revisió de les prioritats estratègiques (vegeu el primer gràfic). Entre les principals novetats, es contempla la creació d’un Fons de Competitivitat, amb una dotació de 409 mm, que es converteix en el principal vehicle del pressupost comunitari per impulsar l’agenda d’inversions de l’informe Draghi.2 Els principals destinataris són l’impuls a la innovació a través del programa Horizon (175 mm) i la indústria de defensa i espacial (131 mm), tots dos amb un increment notable en relació amb el cicle 2021-2027, mentre que la resta es destinarà a la transició neta, al lideratge digital i a diferents àrees de la bioeconomia. Aquests fons es complementen amb un major pressupost per a la facilitat Connecting Europe, destinada a les xarxes transeuropees de transport (inclosa la mobilitat militar) i energia (81 mm en total).

El nou Fons de Competitivitat representa un pas endavant per palanquejar un canvi estructural de l’economia europea, però és previsible que el seu impacte sigui limitat sense una plena Unió d’Estalvi i Inversions que mobilitzi el capital privat necessari. Això serà especialment rellevant per finançar projectes innovadors que impulsin la transformació digital i condueixin a guanys de productivitat i per donar suport a la transició verda amb la conformació d’una indústria europea de tecnologies netes. D’altra banda, sembla que l’esforç comunitari proposat en algunes àrees, sobretot en defensa, queda lluny dels dèficits inversors actuals i dels compromisos assolits, la qual cosa suggereix que l’aportació pública haurà de venir, en gran part, d’uns pressupostos nacionals ja força estressats a la majoria de països membres (vegeu el Focus «El 5% del PIB en defensa: per què?, amb quina finalitat?, és factible?», en aquest mateix Informe Mensual).

Com en cicles pressupostaris anteriors, el debat sobre el finançament serà intens fins a la seva aprovació. Davant les posicions que reclamen l’extensió del model utilitzat per als fons NGEU, amb deute mancomunat i transferències no reemborsables, un altre conjunt de països mostra les habituals reticències, reforçades ara perquè la factura d’aquestes emissions absorbirà el 8% del total del pressupost comunitari (24 mm cada any). En definitiva, tot i que l’espai fiscal comú és més ampli que l’individual, amb els consegüents guanys en termes de cost de finançament, les finances públiques europees parteixen d’un nivell d’endeutament relativament elevat (el 87% del PIB el 2024).3 En aquest context, la proposta de la Comissió contempla la possibilitat de recórrer a emissions conjuntes (fins a 690 mm, un volum una mica inferior a l’NGEU), però només per afrontar determinades contingències (com l’esmentat nou mecanisme de crisi) o per concedir préstecs (ja sigui a Estats membres o a candidats, com el cas d’Ucraïna).

Un altre element destacable és la proposta d’incrementar els recursos propis en uns 350 mm per al conjunt del perío­de 2028-2034, que passarien a representar prop del 20% del total d’ingressos previstos (vegeu el segon gràfic). Aquests recursos provindrien de diferents fonts, inclosos el sistema de comerç d’emissions (MTS) i el mecanisme d’ajust en frontera per carboni (CBAM), així com nous impostos sobre els residus d’aparells elèctrics i electrònics no reciclats, el tabac i una contribució empresarial fixa en funció del nivell de facturació. Alguns d’aquests nous recursos ja van ser proposats el 2020 per a l’actual cicle pressupostari i no van ser adoptats.

Pel que fa als fons de cohesió i a la política agrària (inclosos de forma àmplia el medi ambient i la transició climàtica), algunes veus assenyalen que és en aquestes partides on més s’han reflectit les cotilles fiscals i les noves prioritats estratègiques de la UE. Així, els recursos nominals per a aquestes polítiques es mantindrien estables en relació amb el que s’havia compromès per al 2021-2027 (al voltant de 800 mm), però recularien com a percentatge del total del pressupost (del 64% al 40%) i en relació amb el PIB (del 0,6% al 0,5% anual, com s’observa al primer gràfic). Aquest descens contrasta amb l’estancament dels 15 últims anys en la convergència entre regions europees, que mantenen una bretxa notable entre les més desenvolupades del nord-oest i les de menor renda per capita a l’est, encara amb àmplies zones rurals i amb rellevància del sector agrícola.4 A més a més, una possible ampliació de la UE, encapçalada per Ucraïna, reforçaria aquest diagnòstic.

A aquest canvi quantitatiu en els fons estructurals s’afegeix també la proposta per a un ajust significatiu en la seva governança. Seguint el disseny dels fons NGEU, la Comissió contempla l’elaboració de Plans Nacionals i Regio­nals de Cooperació (PNRC), en què s’aglutinin els programes de reformes i d’inversions de cada Estat membre, i el compliment dels quals donaria accés als recursos assignats en el pressupost comunitari. Les crítiques sobre el paper que tindran els Governs locals i regionals en aquest nou esquema anticipen que aquest serà també un element central de l’embrionari debat polític. Un altre element que s’heretaria de l’NGEU seria la disponibilitat de préstecs per executar les mesures contingudes als PNRC. La Comissió proposa un total de 150 mm, que potencialment podrien incrementar els recursos totals per a cohesió i per a política agrària a nivells equivalents als actuals, amb la diferència, això sí, que aquests préstecs incrementarien el nivell de deute públic nacional, mentre que el pressupost comunitari recull en essència transferències a fons perdut entre Estats membres.

Finalment, però no menys important, la cerca de suports al Parlament Europeu i de consens al Consell tindrà també com a ingredient fonamental l’aparent gir de la nova Comissió en matèria mediambiental i d’agenda climàtica. Les crítiques assenyalen que, malgrat que la proposta manté un objectiu del 35% de despesa comunitària en aquestes àrees, es perd el seguiment dels compromisos establerts al Pacte Verd Europeu, i sembla que el contingut de les mesures està cada vegada més subordinat a l’impuls competitiu, amb major èmfasi a donar suport a la descarbonització industrial i menys a l’agricultura sostenible i a la biodiversitat.

Sens dubte, la negociació del pròxim pressupost posarà de nou a prova l’estat de salut del projecte europeu, del qual dependrà la nostra autonomia estratègica per abordar els reptes geopolítics que continuaran arribant de l’exterior.