La nueva política industrial: retos y oportunidades
¿Cuáles deben ser las políticas industriales óptimas en el mundo globalizado? La respuesta es compleja ya que se está produciendo una redefinición de lo que entendemos por políticas industriales y sobre cuáles deben ser sus objetivos e instrumentos. Esto ocurre porque la globalización y la eclosión de las nuevas tecnologías han traído consigo una metamorfosis de la industria, tal como se explica en el artículo «¡La industria ha muerto! ¡Larga vida a la industria!» de este mismo Dossier.
El primer escollo con el que nos encontramos para delimitar qué sectores debe englobar la política industrial es la ambigüedad del propio término «industria». Dicho término proviene del latín y originalmente significaba «aplicación y laboriosidad». Durante el siglo pasado, la industria se asociaba con las manufacturas pero con la presente terciarización de la economía, el concepto de industria ha ampliado su perímetro. Por ello, las políticas industriales modernas deben tener en cuenta que las industrias consumen y producen también servicios. Así, las actividades de pre y post-producción, como la innovación, el diseño y el marketing, pueden generar más valor que la propia producción del bien tangible. La empresa americana Apple es un ejemplo paradigmático de la nueva «serviindustria». Por tanto, las políticas industriales deben repensarse e incorporar los cambios que está experimentando el sector industrial.
Históricamente, las políticas industriales tradicionales solían adoptar un enfoque sectorial y, en muchos casos, proteccionista, con el apoyo a industrias como el acero o el carbón. Dichas políticas podían tener sentido en la Europa de la posguerra para ayudar a la reconstrucción del continente y para dar un impulso a sectores que requerían de una elevada inversión. Sin embargo, estos tipos de políticas carecen de sentido en el actual mundo globalizado y a la luz de los avances tecnológicos que han hecho que la escala mínima para producir haya disminuido en muchas industrias. Además, el sistema financiero está capacitado para financiar grandes proyectos de inversión. Por ello, la nueva política industrial ha tendido a adoptar un enfoque más generalista, analizando las actividades de la economía en su conjunto y preguntándose qué se espera de ellas. Así, la nueva política industrial se asienta en dos pilares fundamentales. El primero consiste en crear un marco regulatorio y legislativo adecuado, que sea respetuoso con los derechos de propiedad, que no ponga trabas a la innovación y que vele por que aquellos servicios asociados a la industria puedan germinar. El segundo pilar es identificar aquellas actividades económicas que puedan verse obstaculizadas por fallos de mercado y, a su vez, diseñar políticas que permitan a estas actividades desarrollar todo su potencial.
El primer pilar es esencial, ya que se trata de crear un caldo de cultivo favorable para el emprendimiento y la innovación. Así, la mejor manera de fomentar la innovación y el I+D es a través de unas condiciones propicias para desarrollar nuevas ideas y proyectos: en el gráfico se observa que en aquellos países donde hay un entorno favorable para la iniciativa empresarial, medido por el índice de facilidad para hacer negocios elaborado por el Banco Mundial, el gasto en I+D per cápita es mayor. Lo primordial es crear un marco regulatorio que garantice el cumplimiento de los contratos, que agilice los trámites para crear negocios y que refuerce la seguridad jurídica. Además, se debe facilitar la integración de la economía en el comercio global, para que la nueva industria pueda sacar el máximo partido de las cadenas de valor global.
Por otra parte, un objetivo importante de la nueva política industrial debe ser facilitar el desarrollo de la serviindustria y velar por que las sinergias entre la industria y los nuevos servicios que pivotan en torno a ella se puedan llevar a cabo. Algunas industrias decidirán producir dichos servicios y otras los subcontratarán pero, en cualquier caso, la política industrial debe allanar estos procesos.
Finalmente, la política de la competencia es un elemento clave ya que, en presencia de grandes innovaciones tecnológicas, existe el riesgo de que algunas empresas disfruten de una posición abusiva en los mercados y creen barreras que bloqueen innovaciones de sus competidores. Para evitarlo, la política de la competencia debe promover políticas nacionales de competencia activas, mantener abiertos los mercados y eliminar las barreras a la entrada y salida. El sector farmacéutico suizo, la industria de la automoción en España, la industria química en Alemania o el sector informático en EE. UU. ejemplifican las virtudes de la competencia y de la rivalidad doméstica entre empresas.
En cuanto al segundo pilar, este debe estar subordinado al primer pilar ya que, solamente con un marco regulatorio adecuado, las políticas industriales serán capaces de hacer un buen diagnóstico sobre el funcionamiento de los mercados e intervenir con tino. De hecho, históricamente, las políticas industriales que se han centrado en la promoción de unos sectores concretos han tendido a presentar una efectividad relativamente limitada y es que, a priori, no hay motivos para pensar que la información con la que cuenta el sector público a la hora de decidir en qué sectores es más adecuado destinar los recursos es superior a la del mercado. De hecho, existe el riesgo de que la institución encargada de decidir el destino de los recursos públicos acabe siendo influenciada por los grupos de interés, lo que acaba distorsionando todavía más la asignación de los recursos. Así, las políticas industriales más exitosas se han centrado en apoyar la I+D y la formación de capital humano. En lo que concierne a la I+D, la producción de conocimiento y la innovación son bienes públicos ya que el uso del conocimiento por una persona no disminuye al ser utilizado por otra y esto puede desincentivar a algunas empresas a investigar e innovar. Por ello, es importante combinar un sistema de patentes que incentive la innovación con políticas industriales que apoyen a la investigación básica con el fin de aumentar la difusión de los avances tecnológicos. Un ejemplo de cómo implementar estas políticas adecuadamente sería la asignación de ayudas de I+D mediante licitación pública en función de los méritos, priorizando aquellas actividades high tech que padecen restricciones de crédito al tener niveles altos de capital intangible. Muy ligadas al fomento de la innovación están las políticas de formación de capital humano. Las políticas industriales deben mejorar la formación de dicho capital cuando no haya suficientes incentivos privados en los mercados. Inversiones en educación superior y el fomento de sinergias entre el sector empresarial y la universidad son ejemplos de medidas en este sentido.
Si analizamos la nueva política industrial en la UE, se puede apreciar que esta tiene luces y sombras. Entre las luces destaca la reducción del peso de las antiguas políticas sectoriales, que pasaron del 44% de la ayuda total de la UE a los estados en 1992 a tan solo el 10% en 2012, según datos de la Comisión Europea. Sin embargo, no es oro todo lo que reluce. El principal problema es el productivity gap1 respecto a los EE. UU. ya que la UE no ha sabido aprovechar tan bien las oportunidades que ofrecen las nuevas tecnologías y el gasto en I+D es muy superior en EE. UU. La principal razón que explica este fenómeno es la baja presión competitiva en los nuevos servicios en la UE. Para mejorar la competencia, se debería completar la agenda de reformas en pos de un mercado único de servicios, reducir la fragmentación de los mercados financieros europeos y eliminar las barreras regulatorias. Estas reformas son especialmente acuciantes, por ejemplo, para la creación de un verdadero sector europeo de telecomunicaciones. Un síntoma de que la UE podría estar recayendo en hábitos del pasado que se creían ya superados es el objetivo fijado por la Comisión Europea para que la industria manufacturera recupere un peso del 20% del PIB en 2020 (la ratio era del 15% en 2014). Además de poco realista, dicho objetivo no tiene en cuenta que el peso relativo de la industria tradicional ha disminuido debido a un crecimiento de la productividad industrial superior al de la media de la economía y a la integración con el sector servicios. Por tanto, la política industrial europea se debería centrar en realizar reformas en su marco regulatorio para facilitar la expansión de la nueva industria y de sus servicios.
En definitiva, la política industrial está inmersa en pleno proceso de transformación en paralelo a los cambios productivos y tecnológicos de la economía mundial. La principal función de la nueva política industrial es diseñar políticas que permitan al sector productivo prosperar y crecer. No se trata de favorecer a un determinado sector a expensas de otro, sino de crear las condiciones que impulsen la innovación, el crecimiento y la creación de puestos de trabajo. La tarea es apasionante, aunque no es fácil, y sería deseable que los poderes públicos europeos se pusieran el mono de trabajo cuanto antes para avanzar por la senda correcta.
Javier Garcia-Arenas
Departamento de Macroeconomía, Área de Planificación Estratégica y Estudios, CaixaBank
1. Véase, por ejemplo, Rincón, A., Saraidaris, A., Vecchi, M. y Venturini, F. (2012), «Closing the US-EU productivity gap: Knowledge assets, absorptive capacity, and institutional reforms», VOX CEPR.
