El ajuste de las cuentas públicas, a merced de la mejora económica

Las cuentas públicas en España mejoran año tras año. El déficit público se situó en 2017 en el 3,1% del PIB, lo que supone una reducción de 1,2 p. p. respecto al déficit registrado en 2016 y permite cumplir el objetivo de estabilidad pactado con la Comisión Europea. Esta notable disminución ha sido posible, sobre todo, gracias al ajuste en los gastos, que se redujeron en 1 p. p. del PIB. En particular, las rúbricas que lideraron el ajuste (en porcentaje del PIB) fueron las del gasto en intereses de la deuda, la remuneración de los asalariados y las prestaciones sociales. Por otro lado, la mejora de los ingresos, particularmente de los ingresos tributarios y las cotizaciones sociales, que aumentaron un 6,4% y un 4,9%, respectivamente, contribuyó en 0,2 p. p. del PIB al ajuste.

Si bien la reducción del déficit público es en sí misma positiva, el cómo se está logrando es también muy relevante. A juzgar por las partidas en las que se concentró el grueso del ajuste, la buena evolución de la economía fue la principal responsable de la mejora o, lo que es lo mismo, gran parte del ajuste fue cíclico y no estructural.

Sin embargo, medir el ajuste estructural del déficit público de un país no resulta trivial, dado que no es una variable que se pueda observar directamente.

¿Cómo se evalúa, entonces, qué parte del ajuste del déficit público es estructural?

Habitualmente, la medida de referencia es la evolución del saldo estructural, que es el saldo público que observaríamos cuando la economía se encuentra a pleno rendimiento, es decir, cuando el PIB observado es igual al PIB potencial. Esta medida, claro está, no la podemos observar directamente, por lo que hay que estimarla mediante técnicas estadísticas relativamente sofisticadas. Ello es lo que hace la Comisión Europea, para luego tener en cuenta su evolución a la hora de evaluar el cumplimiento de los objetivos enmarcados en el procedimiento de déficit excesivo. Así, según dicho procedimiento, en 2017, y tras el deterioro del saldo estructural experimentado en 2016, España debía mejorar su déficit estructural en 0,5 p. p. sobre el PIB,1 algo que no ha sucedido (véase el gráfico adjunto).

De cara a 2018, las buenas perspectivas económicas sugieren que las cuentas públicas en España seguirán su mejora gradual y que el déficit público se acercará al objetivo del 2,2% del PIB. Esta mejora será posible gracias a la contención del gasto no financiero, cuyo aumento queda limitado al 1,3%, de acuerdo con el límite de gasto aprobado en julio de 2017 y con el dinamismo de los ingresos tributarios, que está previsto que crezcan cerca del 6%. Con todo, la ausencia de medidas de ajuste estructural para este año sugiere que, al igual que en 2017, el ajuste de las cuentas públicas se producirá gracias a la mejora del saldo cíclico y que el ajuste del saldo estructural pactado con la Comisión Europea, de 0,5 p. p. sobre el PIB, tampoco se realizará. En un contexto expansivo como el actual y con un nivel de deuda pública que roza el 100% del PIB, podría ser aconsejable acompañar la reducción cíclica del déficit con medidas que ayudaran a reducir el déficit estructural.

Finalmente, cabe mencionar los problemas asociados a la estimación del saldo estructural. Estos problemas emanan del hecho de que el cálculo del saldo estructural se basa en la estimación del PIB potencial, y esta estimación está su­­jeta a importantes problemas de medida. Conscientes de esta limitación, muchos gobiernos complementan sus estimaciones de ajuste del saldo estructural con análisis bottom up, basados en estimar el impacto fiscal de las principales medidas presupuestarias. De hecho, el proyecto de presupuestos generales del Estado de 2018 estima el impacto de algunas medidas expansivas, como la rebaja fiscal para las rentas más bajas y familias numerosas, en 2.000 millones de euros. Si bien estos análisis también presentan dificultades en su cálculo, constituyen un buen complemento para las estimaciones del saldo estructural.

1. Council of the European Comission (2016), «Council Decision: giving notice to Spain to take measures for the deficit reduction judged necessary in order to remedy the situation of excessive deficit», Ecofin 742, UEM 282.