Per què ha crescut tant el consum públic en els últims anys?
La despesa en consum final de les Administracions públiques (AP), o consum públic a partir d’ara, ha experimentat un creixement important en els últims anys. En aquest article, analitzem les dinàmiques recents del consum públic, no sense abans aclarir el concepte.
La despesa en consum final de les Administracions públiques (AP), o consum públic a partir d’ara, ha experimentat un creixement important en els últims anys. Tal com es mostra al primer gràfic, el seu pes sobre el PIB va passar del 18,7% en la mitjana entre el 2015 i el 2019 a assolir el 21,7% el 2020, l’any de la COVID-19. El fort augment del pes s’explica pel suport de les AP a l’economia durant aquell any, però també per l’enfonsament del PIB. A partir del 2021, el pes s’ha anat moderant, gràcies a la forta recuperació del PIB durant el període, però, el 2024, s’ha situat en el 19,4%, 0,7 p. p. per damunt del pes prepandèmia. Abans d’entrar en l’anàlisi de les dinàmiques recents del consum públic, aclarim què hi ha darrere d’aquest concepte.
El consum públic és el valor de tots aquells béns i serveis destinats al consum que les AP subministren a les llars i inclou aquells béns i serveis que les mateixes AP produeixen, així com els que adquireixen al mercat, com els serveis d’educació, de salut, de cultura o de defensa.1 Atès que la producció d’aquests béns i serveis se subministra a les llars de manera gratuïta, o a preus per sota dels de mercat, la valoració d’aquesta producció se sol fer a partir de la suma dels costos de producció i inclou la remuneració dels assalariats i els consums intermedis, entre d’altres.
És important destacar que el consum públic no és equivalent a la despesa pública. Hi ha partides de la despesa pública que no entren en la definició del consum públic, i viceversa. Per exemple, les transferències que fa el sector públic a les llars, com la despesa en pensions, les prestacions per atur o la despesa en interessos del deute públic no entren dins el perímetre del consum públic. Així mateix, la inversió pública, com que no és consum, tampoc entra en el perímetre, entre d’altres. En canvi, la despesa en consum de capital fix, que representa la depreciació dels actius fixos de les AP i constitueix un cost de producció, en tractar-se d’un concepte comptable que no comporta un desemborsament de diners, s’incorpora dins el consum públic, però no dins la despesa pública.2
El segon gràfic mostra la variació anual del consum públic nominal des del 2014, així com la contribució al seu creixement de cadascun dels seus components. Hi ha diversos punts que cal destacar. En primer lloc, el consum públic va continuar creixent el 2020, malgrat que el PIB nominal es va enfonsar el 9,9% aquell mateix any, i això explica el fort repunt del pes del consum públic sobre el PIB en aquell any que hem comentat al començament de l’article.
En segon lloc, podem veure com, entre el 2021 i el 2023, l’acceleració en el creixement del consum públic s’explica, principalment, per la major contribució dels consums intermedis.3 Així, mentre que la contribució mitjana dels consums intermedis al creixement anual del consum públic entre el 2015 i el 2019 va ser de 0,8 p. p., entre el 2021 i el 2023, va ser de 2,5 p. p. Així mateix, podem veure com la contribució de la remuneració dels assalariats s’ha mantingut força estable durant tot el període entre el 2021 i el 2024 en relació amb el 2019. Finalment, el 2024, veiem una moderació substancial del creixement del consum públic, deguda a una normalització de la contribució dels consums intermedis.
Per indagar una mica més sobre què hi ha darrere del major creixement dels consums intermedis, cal dirigir-se a l’anomenada Classificació Funcional de la Despesa de les Administracions Públiques (COFOG, per les sigles en anglès). Aquesta classificació desglossa la despesa pública en 10 categories funcionals i permet fer el seguiment del motiu al qual es destina cada despesa.4, 5 D’aquesta manera, podem veure la destinació de la despesa en consums intermedis.
Al tercer gràfic, presentem la contribució al creixement de la despesa en consums intermedis de cadascuna de les 10 categories COFOG entre el període 2015-2019 i el període 2019-2023.6, 7 Si un punt se situa per damunt de la línia de 45 graus (en color vermell), vol dir que la contribució d’aquella categoria al creixement de la despesa en consums intermedis en el període 2019-2023 va ser superior a la del 2015-2019.
- 3. Amb la intenció de ser breus, hem ajuntat els consums intermedis amb els altres impostos sobre la producció, però la contribució de la categoria d’impostos a la producció és ínfima i es pot obviar.
- 4. Les 10 categories són les següents: Serveis públics generals, Defensa, Ordre públic i seguretat, Assumptes econòmics, Protecció del medi ambient, Habitatge i serveis comunitaris, Salut, Oci, cultura i religió, Educació i Protecció social.
- 5. La classificació COFOG permet també desglossar les 10 categories funcionals de despesa amb un major nivell de detall.
- 6. Arribem fins al 2023, últim any amb dades disponibles.
- 7. Ens centrem en les contribucions, i no en les variacions percentuals, per evitar confusions, ja que hi ha partides amb sumes molt petites que poden presentar variacions percentuals molt elevades davant de petites variacions de despesa en termes absoluts.
Totes les categories van presentar, entre el 2019 i el 2023, una contribució al creixement major que la que van realitzar entre el 2015 i el 2019. Això no és una sorpresa, atès que el creixement acumulat de la despesa en consums intermedis entre el 2019 i el 2023 va ser molt superior al del 2015-2019, del 33,2% i del 10,4%, respectivament, 22,8 punts més.
Més interessant és fixar-se en la distància de cada categoria respecte a la línia de 45 graus. Aquesta distància ens indica quant més ha contribuït aquesta categoria en el període 2019-2023 en relació amb el 2015-2019. Segons aquesta mètrica, destaquen, en ordre d’importància, tres partides: Salut, Serveis públics generals i Assumptes econòmics. Dit d’una altra manera, si, el 2019-2023, la despesa en consums intermedis va créixer 22,8 p. p. més que el 2015-2019, d’aquests 22,8 p. p., 13,2 p. p., gairebé el 60% l’expliquen aquestes tres partides.
La classificació COFOG ens permet veure amb més detall cadascuna de les 10 categories i ens permet intuir que, probablement, tant la pandèmia com la pujada de tipus d’interès que va tenir lloc el 2022 i el 2023 expliquen una part dels augments de despesa. Així, el major creixement dins la categoria de Salut és degut a una major despesa en Serveis hospitalaris, en Serveis ambulatoris i en Serveis de salut pública. Aquestes categories inclouen el cost dels serveis oferts als pacients en ambulatoris i en hospitals a més del cost dels productes utilitzats per oferir aquests serveis, com ara el cost dels medicaments subministrats o el cost de l’equipament mèdic. En aquest sentit, es constata que, després de la pandèmia, s’ha consolidat l’augment de la despesa en salut.
Dins la categoria de Serveis públics generals, destaquen les Operacions de deute públic, una partida afectada, de manera indirecta, per l’augment dels tipus d’interès, i, en menor mesura, Serveis generals.8 La partida de Serveis generals inclou els serveis que no estan adscrits a una funció específica i que, típicament, es realitzen a les oficines d’administració de les diferents branques de l’Estat. Finalment, dins la categoria d’Assumptes econòmics, destaquen, sobretot, Transport i, en menor mesura, Agricultura, silvicultura, pesca i caça i Altres activitats.9
- 8. Els pagaments d’interessos no formen part del consum públic, però la categoria d’Operacions de deute públic inclou, dins la despesa de consums intermedis, els serveis d’intermediació financera mesurats indirectament (SIFMI).
- 9. La categoria de Transport inclou la gestió, la construcció i el manteniment dels sistemes de transport per carretera (autopistes, carreteres, etc.), per ferrocarril, per via marítima i aèria (inclosa la gestió dels aeroports), a més de la regulació i de la supervisió d’aquests sistemes.
El creixement del consum públic en els últims anys ha estat impulsat, principalment, per l’augment dels consums intermedis, en especial a les àrees de Salut, de Serveis públics generals i d’Assumptes econòmics. Aquest increment reflecteix tant la consolidació d’una major despesa sanitària després de la pandèmia com la pujada dels tipus d’interès. En la mesura que les pressions sobre aquestes partides, sobretot la vinculada als tipus d’interès, es redueixin en els propers trimestres, preveiem que el ritme de creixement del consum públic seguirà la trajectòria de moderació que ja hem començat a observar el 2024.
- 1. A aquest valor, cal restar-li el valor dels béns i dels serveis que les AP produeixen i venen.
- 2. Per a més detalls, vegeu Losada, R., «¿A qué nos referimos al hablar de Consumo público?», AIReF (2017).
- 3. Amb la intenció de ser breus, hem ajuntat els consums intermedis amb els altres impostos sobre la producció, però la contribució de la categoria d’impostos a la producció és ínfima i es pot obviar.
- 4. Les 10 categories són les següents: Serveis públics generals, Defensa, Ordre públic i seguretat, Assumptes econòmics, Protecció del medi ambient, Habitatge i serveis comunitaris, Salut, Oci, cultura i religió, Educació i Protecció social.
- 5. La classificació COFOG permet també desglossar les 10 categories funcionals de despesa amb un major nivell de detall.
- 6. Arribem fins al 2023, últim any amb dades disponibles.
- 7. Ens centrem en les contribucions, i no en les variacions percentuals, per evitar confusions, ja que hi ha partides amb sumes molt petites que poden presentar variacions percentuals molt elevades davant de petites variacions de despesa en termes absoluts.
- 8. Els pagaments d’interessos no formen part del consum públic, però la categoria d’Operacions de deute públic inclou, dins la despesa de consums intermedis, els serveis d’intermediació financera mesurats indirectament (SIFMI).
- 9. La categoria de Transport inclou la gestió, la construcció i el manteniment dels sistemes de transport per carretera (autopistes, carreteres, etc.), per ferrocarril, per via marítima i aèria (inclosa la gestió dels aeroports), a més de la regulació i de la supervisió d’aquests sistemes.
