¿Por qué ha crecido tanto el consumo público en los últimos años?
El gasto en consumo final de las Administraciones públicas españolas ha experimentado un importante crecimiento en los últimos años. En esta artículo, analizamos las dinámicas recientes del consumo público, no sin antes esclarecer el concepto.
El gasto en consumo final de las Administraciones públicas (AA. PP.) o consumo público, a partir de ahora, ha experimentado un importante crecimiento en los últimos años. Tal y como se muestra en el primer gráfico, su peso sobre el PIB pasó del 18,7%, en el promedio entre 2015 y 2019, hasta alcanzar el 21,7% en 2020, año de la COVID-19. El fuerte aumento del peso se explica por el apoyo de las AA. PP. a la economía durante aquel año, pero también por el desplome del PIB. A partir de 2021, el peso se ha ido moderando, gracias a la fuerte recuperación del PIB en el periodo, pero en 2024 se sitúa en el 19,4%, 0,7 p. p. por encima del peso prepandemia. Antes de entrar en el análisis de las dinámicas recientes del consumo público, esclarecemos qué hay detrás de este concepto.
El consumo público es el valor de todos aquellos bienes y servicios destinados al consumo, que las AA. PP. suministran a los hogares, e incluye aquellos bienes y servicios que las propias AA. PP. producen, así como las que adquieren en el mercado, como los servicios de educación, salud, cultura o defensa.1 Dado que la producción de estos bienes y servicios se suministra a los hogares de manera gratuita, o a precios por debajo del de mercado, la valoración de esta producción se suele hacer a partir de la suma de los costes de producción e incluyen la remuneración de los asalariados y los consumos intermedios, entre otros.
Es importante destacar que el consumo público no es equivalente al gasto público. Hay partidas del gasto público que no entran en la definición del consumo público y viceversa. Por ejemplo, las transferencias que hace el sector público a los hogares, como el gasto en pensiones, las prestaciones por desempleo o el gasto en intereses de la deuda pública no entran dentro del perímetro del consumo público. Asimismo, la inversión pública, al no ser consumo, tampoco entra en el perímetro, entre otros. En contraposición, el gasto en consumo de capital fijo, que representa la depreciación de los activos fijos de las AA. PP. y constituye un coste de producción, al ser un concepto contable que no supone un desembolso de dinero, se incorpora dentro del consumo público, pero no dentro del gasto público.2
El segundo gráfico muestra la variación anual del consumo público nominal desde 2014, así como la contribución a su crecimiento de cada uno de sus componentes. Hay varios puntos a destacar. En primer lugar, el consumo público siguió creciendo en 2020, a pesar de que el PIB nominal se desplomó un 9,9% aquel mismo año, y ello explica el fuerte repunte del peso del consumo público sobre el PIB en aquel año que comentábamos al principio del artículo.
En segundo lugar, podemos ver cómo entre 2021 y 2023, la aceleración en el crecimiento del consumo público se explica, principalmente, por la mayor contribución de los consumos intermedios.3 Así, mientras que la contribución promedio de los consumos intermedios al crecimiento anual del consumo público entre 2015 y 2019 fue de 0,8 p. p., entre 2021 y 2023 fue de 2,5 p. p. Asimismo, podemos ver cómo la contribución de la remuneración de los asalariados se ha mantenido bastante estable en todo el periodo entre 2021 y 2024 con respecto a 2019. Finalmente, en 2024 vemos una moderación sustancial del crecimiento del consumo público que se debe a una normalización de la contribución de los consumos intermedios.
Para indagar un poco más acerca de qué hay detrás del mayor crecimiento de los consumos intermedios, hay que dirigirse a la llamada Clasificación Funcional del Gasto de las Administraciones Públicas (COFOG, por sus siglas en inglés). Esta clasificación desglosa el gasto público en 10 categorías funcionales y permite hacer el seguimiento del motivo al cual se destina cada gasto.4, 5 De este modo, podemos ver el destino del gasto en consumos intermedios.
En el tercer gráfico, presentamos la contribución al crecimiento del gasto en consumos intermedios de cada una de las 10 categorías COFOG entre el periodo 2015-2019 y entre el periodo 2019-2023.6, 7 Si un punto se sitúa por encima de la línea de 45 grados (en color rojo), quiere decir que la contribución de aquella categoría al crecimiento del gasto en consumos intermedios en el periodo 2019-2023 fue superior a la del 2015-2019.
- 3. En pos de la brevedad, hemos juntado los consumos intermedios con los otros impuestos sobre la producción, pero la contribución de la categoría de impuestos a la producción es ínfima y se puede obviar.
- 4. Las 10 categorías son las siguientes: Servicios públicos generales, Defensa, Orden público y seguridad, Asuntos económicos, Protección del medio ambiente, Vivienda y servicios comunitarios, Salud, Ocio, cultura y religión, Educación y Protección social.
- 5. La clasificación COFOG, permite también desglosar las 10 categorías funcionales de gasto en un mayor nivel de detalle.
- 6. Alcanzamos hasta 2023 al ser este el último dato disponible.
- 7. Nos centramos en las contribuciones, y no en las variaciones porcentuales, para evitar confusiones debido a que hay partidas con montos muy pequeños que pueden presentar variaciones porcentuales muy elevadas ante pequeñas variaciones de gasto en términos absolutos.
Todas las categorías presentaron entre 2019 y 2023 una contribución al crecimiento mayor que la que realizaron entre 2015 y 2019. Esto no es una sorpresa, dado que el crecimiento acumulado del gasto en consumos intermedios entre 2019 y 2023 fue muy superior al de 2015-2019, del 33,2% frente al 10,4%, respectivamente, 22,8 puntos más.
Más interesante es fijarse en la distancia de cada categoría respecto a la línea de 45 grados. Esta distancia nos indica cuánto más ha contribuido esta categoría en el periodo 2019-2023 frente al 2015-2019. Según esta métrica, destacan, en orden de importancia, tres partidas: Salud, Servicios públicos generales y Asuntos económicos. Dicho de otra manera, si en 2019-2023 el gasto en consumos intermedios creció 22,8 p. p. más que en 2015-2019, de estos 22,8 p. p., 13,2 p. p., casi el 60%, lo explican estas tres partidas.
La clasificación COFOG nos permite ver más detalle dentro de cada una de las 10 categorías y nos permite intuir que, probablemente, tanto la pandemia como la subida de tipos de interés que tuvo lugar en 2022 y 2023 explican parte de los aumentos de gasto. Así, el mayor crecimiento dentro de la categoría de Salud se debe a un mayor gasto en Servicios hospitalarios, Servicios ambulatorios y Servicios de salud pública. Estas categorías incluyen el coste de los servicios ofrecidos a los pacientes en ambulatorios y hospitales además del coste de los productos usados para ofrecer estos servicios, tales como el coste de los medicamentos suministrados o el coste del equipamiento médico. En este sentido, se constata que tras la pandemia se ha consolidado el aumento del gasto en salud.
Dentro de la categoría de Servicios públicos generales, destacan Operaciones de deuda pública, una partida afectada, de manera indirecta, por el aumento de los tipos de interés, y en menor medida, Servicios generales.8 La partida de Servicios generales incluye servicios que no están adscritos a una función específica, y que típicamente se realizan en oficinas de administración de las distintas ramas del Estado. Finalmente, dentro de la categoría de Asuntos económicos, destaca, sobre todo, Transporte, y en menor medida, Agricultura, silvicultura, pesca y caza, y Otras actividades.9
- 8. Los pagos de intereses no forman parte del consumo público, pero la categoría de Operaciones de deuda pública incluye, dentro del gasto de consumos intermedios, los servicios de intermediación financiera medidos indirectamente (SIFMI).
- 9. La categoría de Transporte incluye toda la gestión, construcción y mantenimiento de los sistemas de transporte por carretera (autopistas, carreteras, etc.), por ferrocarril, por vía marítima y aérea (incluyendo la gestión de los aeropuertos), además de la regulación y supervisión de estos sistemas.
El crecimiento del consumo público en los últimos años ha venido impulsado principalmente por el aumento de los consumos intermedios, especialmente en las áreas de Salud, Servicios públicos generales y Asuntos económicos. Este incremento refleja tanto la consolidación de un mayor gasto sanitario tras la pandemia como la subida de los tipos de interés. En la medida que las presiones sobre estas partidas, sobre todo la ligada con los tipos de interés, aminoren en los próximos trimestres, prevemos que el ritmo de crecimiento del consumo público siga la trayectoria de moderación que ya hemos empezado a observar en 2024.
- 1. A este valor, hay que restarle el valor de los bienes y servicios que las AA. PP. producen y venden.
- 2. Para más detalle, véase Losada, R. «¿A qué nos referimos al hablar de Consumo público?», AIReF (2017).
- 3. En pos de la brevedad, hemos juntado los consumos intermedios con los otros impuestos sobre la producción, pero la contribución de la categoría de impuestos a la producción es ínfima y se puede obviar.
- 4. Las 10 categorías son las siguientes: Servicios públicos generales, Defensa, Orden público y seguridad, Asuntos económicos, Protección del medio ambiente, Vivienda y servicios comunitarios, Salud, Ocio, cultura y religión, Educación y Protección social.
- 5. La clasificación COFOG, permite también desglosar las 10 categorías funcionales de gasto en un mayor nivel de detalle.
- 6. Alcanzamos hasta 2023 al ser este el último dato disponible.
- 7. Nos centramos en las contribuciones, y no en las variaciones porcentuales, para evitar confusiones debido a que hay partidas con montos muy pequeños que pueden presentar variaciones porcentuales muy elevadas ante pequeñas variaciones de gasto en términos absolutos.
- 8. Los pagos de intereses no forman parte del consumo público, pero la categoría de Operaciones de deuda pública incluye, dentro del gasto de consumos intermedios, los servicios de intermediación financiera medidos indirectamente (SIFMI).
- 9. La categoría de Transporte incluye toda la gestión, construcción y mantenimiento de los sistemas de transporte por carretera (autopistas, carreteras, etc.), por ferrocarril, por vía marítima y aérea (incluyendo la gestión de los aeropuertos), además de la regulación y supervisión de estos sistemas.
