• Evolución de la desigualdad en tiempo real y efectividad del estado del bienestar para amortiguar el impacto de la crisis

    España
    Desigualdad

    Oriol Aspachs (CaixaBank Research), Ruben Durante (ICREA-UPF, IPEG y Barcelona GSE), Alberto Graziano (CaixaBank Research), Josep Mestres (CaixaBank Research), Jose G. Montalvo (UPF, IPEG y Barcelona GSE) y Marta Reynal-Querol (ICREA-UPF, IPEG y Barcelona GSE).

    Oriol Aspachs
    Alberto Graziano
    Josep Mestres Domènech
    España
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    COVID-19
    Desigualdad
    Políticas económicas contra la COVID-19
    Crisis COVID-19: perspectivas económicas
  • El Plan de Recuperación Europeo: una ola verde para el sector inmobiliario

    cataláninglés

    El pasado julio se cristalizó la respuesta económica europea a la crisis de la COVID-19: el Consejo Europeo aprobó el Plan de Recuperación Europeo, el llamado NGEU, a través del cual la Unión Europea otorgará hasta 750.000 millones de euros a sus Estados miembros para impulsar la recuperación de la economía tras el shock de la pandemia. Se trata de un acuerdo sin precedentes, que podría tener un impacto considerable sobre el sector inmobiliario europeo, ya que uno de los objetivos principales de la UE, al que este Plan de Recuperación pretende contribuir significativamente, consiste en reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en un 55% en 2030 respecto a los niveles de 1990. Está claro que la renovación del parque de edificios europeo, donde se realiza un 40% del consumo energético del continente, será clave para lograr este objetivo climático.

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    El funcionamiento del Plan de Recuperación y el reto climático

    El elemento principal del NGEU, el Mecanismo de Recuperación, otorgará entre 2021 y 2026 hasta 312.500 millones de euros en transferencias y 360.000 millones en préstamos a los Estados miembros, según su tamaño y el impacto de la crisis de la COVID-19 que hayan sufrido. Según las previsiones actuales de la Comisión Europea, se estima que España e Italia podrían llegar a recibir unos 60.000 millones de euros (un 4,8% y 3,7% del PIB, respectivamente)1 del Fondo de Recuperación; Francia, unos 30.000 millones (1,3% del PIB); Portugal, 13.000 millones (6,2% del PIB), y Alemania, unos 20.000 millones (0,6% del PIB). Para acceder a estos fondos, los países de la UE deben elaborar Planes de Recuperación Nacionales y detallar tanto los proyectos de inversión que financiarán con los fondos como las reformas que los acompañarán. Estos proyectos y reformas deberán contribuir a cuatro objetivos generales: i) la promoción de la cohesión económica, social y territorial de la Unión Europea, ii) el fortalecimiento de la resiliencia económica y social, iii) la mitigación del impacto social y económico de esta crisis, y iv) el apoyo a las transiciones ecológica y digital. Además, cada plan de recuperación y resiliencia deberá destinar un mínimo del 37% del gasto a cuestiones relacionadas con el clima.2

    • 1. Los 72.000 millones que España espera recibir de la UE incluyen 12.500 millones del fondo REACT-EU.
    • 2. Para más detalles, léase el artículo «Todo lo que siempre quiso saber sobre el Plan de Recuperación europeo y nunca se atrevió a preguntar», disponible en https://www.caixabankresearch.com/es/economia-y-mercados/sector-publico/todo-lo-siempre-quiso-saber-sobre-plan-recuperacion-europeo-y?987
    El Fondo de Recuperación europeo NGEU tiene una dotación elevada

    y puede suponer un revulsivo importante para renovar el parque de edificios europeo, una condición sine qua non para alcanzar los objetivos de emisiones acordados.

    Renovación del parque de edificios europeo: un objetivo clave

    La Comisión Europea ha identificado la renovación del parque de edificios europeo como una de las prioridades para la transición ecológica. Más de 200 millones de edificios, que representan el 85% del parque europeo, fueron construidos antes de 2001 y la mayoría no son energéticamente eficientes. En el gráfico siguiente se puede ver que en muchos países, sobre todo en España, todavía queda mucho trabajo por hacer para mejorar la eficiencia energética media del parque de viviendas. La velocidad de renovación actual es demasiado lenta para cumplir con el objetivo de la reducción de las emisiones en un 55% en 2030. Según la Comisión, son necesarios unos 90.000 millones de euros por año en inversiones públicas y privadas europeas para lograr el ritmo de renovación deseado. 

    Proporción de viviendas por grado de eficiencia

    Porcentaje del parque nacional de viviendas por grado de eficiencia EPC (%)

    p 18

    Ante esta situación, la Comisión Europea recomienda que la renovación del parque de viviendas sea una de las prioridades de los planes de recuperación nacionales. Estas renovaciones podrían contribuir de manera simultánea a los dos objetivos europeos de transición ecológica y digitalización de la economía, por ejemplo, a través de edificios «inteligentes» que pueden ser más eficientes desde un punto de vista energético e incluso producir su propia energía. 

    p 19

    En consecuencia, Alemania, Francia y España ya han anunciado una serie de medidas de renovación que cuentan financiar con fondos europeos. En Alemania, el Gobierno ha comunicado que aumentaría la dotación de su programa de renovación energética de edificios de los 1.500 millones de euros iniciales a 2.500 millones, y también ha dado a conocer la creación de un nuevo programa, dotado de 2.000 millones de euros, para promover la adaptación climática de edificios municipales. En Francia, el Plan de Relance incluye 6.700 millones de euros entre 2021 y 2022 para renovar viviendas privadas, locales de pymes, edificios públicos y edificios de vivienda social.

    En el siguiente artículo, veremos cómo España utilizará los fondos europeos para financiar una ola de renovación del parque de edificios español.

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  • NGEU: una oportunidad para relanzar el sector inmobiliario español

    cataláninglés

    El Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de la economía española puede ser un importante catalizador para el sector inmobiliario. Con la ayuda de los fondos europeos, el Gobierno prevé rehabilitar medio millón de viviendas entre 2021 y 2023, con la finalidad de mejorar su eficiencia energética y contribuir así a alcanzar los objetivos de descarbonización acordados. Por otra parte, los Presupuestos Generales del Estado contemplan un notable incremento de la dotación destinada a aumentar el parque de vivienda social en alquiler, una política muy necesaria ante el agravamiento de los problemas de asequibilidad de
    los alquileres para los grupos de población más vulnerables.

    Plantilla

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    Next Generation EU: una oportunidad histórica para la economía española

    El Fondo de Recuperación Europeo (Next Generation EU), representa una oportunidad única para modernizar la economía española y aumentar su crecimiento potencial. No en vano, España recibirá unos 72.000 millones de euros en transferencias no reembolsables entre 2021 y 2026, lo que equivale al 5,8% del PIB de 2019.1 Aunque el primer pago de la Comisión Europea no se espera hasta mediados de 2021,2 el Gobierno prevé anticipar fondos para acelerar las inversiones y espera ejecutar 26.634 millones de euros en 2021, según recoge el anteproyecto de los Presupuestos Generales del Estado (PGE). Una parte importante, tal como veremos, se destinará a apoyar la transición ecológica y digital del sector inmobiliario.

    • 1. Dicha cantidad puede llegar a 140.000 millones de euros si incluimos los préstamos. Para más detalles, léase «Next Generation EU: una oportunidad de oro para la economía española», disponible en https://www.caixabankresearch.com/es/economia-y-mercados/sector-publico/next-generation-eu-oportunidad-oro-economia-espanola?index
    • 2. Se espera que la UE desembolse el primer tramo de los fondos, de 6.400 millones de euros, en el 3T 2021.
    NGEU y PGE 2021: una importante dotación destinada a políticas de vivienda

    En materia de vivienda, el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR) presentado por el Gobierno español para canalizar los fondos europeos del NGEU3 se centra especialmente en el plan de rehabilitación de viviendas y regeneración urbana. Esta política está bien alineada con los objetivos fijados por la Comisión, ya que la renovación del parque de edificios europeo es una de las prioridades clave.4 Así, el PRTR subraya la importancia de mejorar la habitabilidad e impulsar el sector de la construcción en clave sostenible (mejorando la eficiencia energética, impulsando infraestructuras verdes y desplegando techos solares) y digital (mediante aplicaciones inteligentes en edificios). En concreto, el PRTR contempla la rehabilitación de 500.000 viviendas entre 2021 y 2023. Se trata de un objetivo ambicioso, muy positivo para el sector si se materializa y, como veremos a continuación, el impacto medioambiental puede ser muy significativo dada la situación actual del parque de viviendas.

    • 3. En octubre, el Gobierno presentó un esbozo del Plan con las líneas maestras. El Plan definitivo se debe remitir a la Comisión Europea antes del 30 de abril de 2021 y se espera que el Consejo Europeo lo apruebe en junio de 2021.
    • 4. Véase el artículo «El Plan de Recuperación Europeo: una ola verde para el sector inmobiliario» en este mismo Informe Sectorial.
    Alrededor de un 6% de los fondos europeos NGEU

    se destinarán a la rehabilitación de viviendas con lo que se triplicará la inversión pública en este ámbito.

    Según el Ministerio de Política Territorial, se destinarán 4.500 millones de euros del NGEU (un 6,25% del total de transferencias) para la rehabilitación de viviendas en los próximos años. En 2021, según se recoge en los PGE, se canalizarán 1.651 millones de euros a cargo del NGEU para financiar políticas de vivienda y de fomento de la edificación. Si se materializa, esta cantidad por sí sola representaría más del triple de las partidas de vivienda incluidas en los PGE durante el promedio de los últimos cinco años, cuando oscilaban entre los 460 y los 510 millones de euros por ejercicio. Además, este montante representa un 73% del total presupuestado en los PGE 2021 en políticas de vivienda (2.253 millones de euros) y un 6,2% de los mencionados 26.634 millones de euros de fondos europeos NGEU que se esperan ejecutar en 2021. 

    Los PGE 2021 incluyen una dotación presupuestaria de 2.253 millones de euros en materia de vivienda,

    de los cuales 1.651 millones proceden de fondos europeos y se destinarán a rehabilitación de vivienda y, por otra parte, 569 millones se destinarán a políticas sociales de vivienda.

    p 22

    Los 1.651 millones de euros de fondos del NGEU en 2021 se utilizarán en tres programas: uno para la rehabilitación de entornos residenciales (viviendas y barrios), gestionado principalmente por las comunidades autónomas mediante convenios y por valor de 1.550 millones de euros; otro centrado en la rehabilitación digital y sostenible de edificios públicos, por valor de 81 millones, y un último dotado de una partida de 20 millones para la rehabilitación del patrimonio arquitectónico. De este modo, aunque los fondos europeos no financiarán directamente programas de vivienda social, permitirán liberar fondos para aumentar la dotación en este ámbito en los PGE 2021: la dotación total presupuestada de 2.253 millones de euros para vivienda incluye 569 millones de euros para vivienda social, lo que supone un aumento del 20% respecto a los presupuestos anteriores. Esta dotación se destinará principalmente a ayudas al alquiler para familias vulnerables y al plan de 20.000 viviendas para alquiler social. 

    Por otra parte, los PGE contemplan 500 millones de euros en fondos NGEU destinados a economía circular, lo que debería permitir un mejor aprovechamiento de los recursos y aumentar la competitividad de diversos sectores estratégicos. Sin embargo, no han trascendido los detalles acerca de si una parte del presupuesto se dedicará específicamente al sector de la construcción.

    El parque de viviendas en España: envejecido e ineficiente energéticamente

    El plan de rehabilitación de la vivienda supone una oportunidad única para impulsar la descarbonización del sector inmobiliario, pero también para paliar algunas de las problemáticas actuales de la vivienda. En particular, al envejecimiento del parque (el 50% de las viviendas en España tiene 40 años o más), se suma una elevada variabilidad en cuanto a características y prestaciones, en términos de eficiencia energética, habitabilidad
    o accesibilidad. 

    España tiene un parque de viviendas envejecido

    y una gran parte se construyó prestando poca atención a la eficiencia energética.

    En algunos casos, estas diferencias son fruto de la normativa técnica vigente en el momento de la construcción. Por ejemplo, como muestra el siguiente gráfico, la mitad del parque residencial en España fue construido antes de que entrara en vigor la primera normativa básica de edificación, en 1980. Es decir, unos 12,8 millones de viviendas se construyeron siguiendo normas que regulaban la seguridad de las estructuras, pero que no contemplaban cuestiones relativas al aislamiento térmico o el consumo energético.5 Asimismo, un 44% adicional de viviendas (unos 11,4 millones) fueron construidas entre 1981 y 2007, antes de que entrara en vigor el Primer Código Técnico de Edificación, que establecía requisitos mínimos en materia de seguridad, habitabilidad y eficiencia energética.6 El resultado es que el parque residencial en España es en su gran mayoría ineficiente desde el punto de vista energético y requiere de una actualización profunda para cumplir con los objetivos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero con los que se ha comprometido España. 

    • 5. A partir de 1960, se introdujeron varias ordenanzas provinciales que regulaban, aunque de forma tímida, el aislamiento térmico de las viviendas de protección oficial.
    • 6. No obstante, al estar construidas con posterioridad a la normativa básica de edificación CT-79, estas viviendas disponen de un cierto grado de aislamiento térmico (en fachadas y cubiertas), lo que garantiza un mínimo de confort térmico. Además, durante este periodo, cada vez era más habitual el uso de carpinterías de aluminio y la instalación de doble vidrio en puertas y ventanas, que también contribuye a mejorar el aislamiento térmico de la vivienda.

    Segmentación de la vivienda en España según año de construcción y normativa técnica

    Última actualización: 10 diciembre 2020 - 16:04

    Además, parte del parque residencial en España sufre de problemáticas diversas que afectan a su habitabilidad y calidad. Una de estas problemáticas es el tamaño reducido de algunas viviendas. Concretamente, el 13% de las viviendas en España tiene un tamaño inferior a los 60 m2, mientras que el 46% tiene una superficie entre 61 y 90 m2. Las rehabilitaciones orientadas a mejorar el aprovechamiento del espacio (como, por ejemplo, el cerramiento de terrazas) pueden ser de gran ayuda a la hora de aumentar la superficie útil de estas viviendas.

    Otro de los problemas que afecta a parte del parque es su mal estado de conservación. En particular, cerca de 1,8 millones de viviendas en España (el 7% del total) presenta un estado de conservación que puede ser considerado ruinoso, malo o deficiente.7 En términos relativos, España se sitúa ligeramente por detrás del promedio de la UE en este ámbito: el 15% de población en España vive en un inmueble que presenta problemas de conservación, comparado con el 13% en la UE.8 

    Las barreras arquitectónicas y la falta de accesibilidad, que afecta al 13,2% del parque residencial, son otras de las carencias importantes de la vivienda en España. Así, cerca de 3,4 millones de viviendas se encuentran en edificios de cuatro plantas o más y no disponen de ascensor. 

    • 7. Datos del último censo de la vivienda (2011).
    • 8. Datos de Eurostat.
    El consumo de energía en el sector residencial: no estamos tan mal

    En parte gracias a la climatología, la demanda energética del sector residencial en España es menor que la de la UE, tanto en términos absolutos9 como relativos.10 Por consiguiente, este menor consumo energético conlleva necesariamente un menor potencial de ahorro que en otros países europeos. Este es un aspecto importante, puesto que uno de los argumentos a favor de la rehabilitación energética es que los ahorros futuros de energía que se generan (especialmente en climatización) pueden ser superiores al coste de la inversión/intervención.11 

    Si nos fijamos en los usos de este consumo energético por parte de los hogares españoles, la mayor parte del consumo se destina a calefacción (véase el siguiente gráfico). Con todo, la proporción de consumo energético que España destina a esta partida es muy inferior a la de la UE: 42% en España frente al 64% en la UE.124 

    La iluminación y los electrodomésticos también concentran buena parte del consumo energético de los hogares, pero en este caso la proporción de energía consumida es mayor que en la UE: el 14% en la UE frente al 32% en España. Este ámbito es clave, puesto que los hogares cuentan cada vez con más equipos y electrodomésticos, por lo que es importante que sean cada vez más eficientes energéticamente para evitar un aumento del consumo eléctrico en electrodomésticos.

    • 9. El consumo medio anual por hogar en España es de 9.224,1 KWh por vivienda, mientras que el consumo promedio en la UE es de 16.526 KWh por vivienda. Se llega a una conclusión similar si se compara el consumo de energía en edificios residenciales por m2.
    • 10. El sector residencial supone aproximadamente el 17% del consumo de energía en España, comparado con el 26% en la UE, según datos de IDAE-MITECO (2018).
    • 11. Otro aspecto que puede dificultar la capitalización de los ahorros energéticos en un tiempo razonable es la estructura tarifaria de la energía, que en España consta de una elevada proporción de costes fijos vinculados a potencia contratada e impuestos.
    • 12. El consumo unitario por m2 en calefacción también es muy inferior al de la UE.

    Consumo de energía final del sector residencial español desglosado por usos (2018)

    Última actualización: 10 diciembre 2020 - 16:04
    La rehabilitación de la vivienda toma impulso gracias a los fondos europeos

    Como ya se ha comentado, el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de la economía española contempla la rehabilitación de 500.000 viviendas entre 2021 y 2023. Esto supone un notable empujón a las metas que se contemplan en el Plan Nacional Integrado de la Energía y el Clima (PNIEC) 2021-2030,13 que prevé la renovación de la envolvente térmica (fachadas y cubiertas) de 1.200.000 viviendas hasta 2030, empezando con 30.000 viviendas al año en 2021 y finalizando con 300.000 viviendas al año en 2030.14

    • 13. El Plan Nacional Integrado de la Energía y el Clima (PNIEC 2021-2030) es un documento estratégico elaborado por el Gobierno (a petición de la UE), que marca la estrategia para descarbonizar la economía española.
    • 14. El PNIEC también contempla la renovación de instalaciones térmicas de calefacción y agua caliente sanitaria de 300.000 viviendas al año en promedio.
    Los fondos europeos apoyarán la renovación del parque de viviendas español,

    pero hay ciertas limitaciones que pueden lastrar la velocidad proyectada.

    Por tanto, los fondos europeos deben permitir una aceleración significativa de la velocidad de renovación del parque de viviendas español. Con todo, hay ciertos aspectos que pueden frenar su plena implementación. En primer lugar, la ambición del PRTR contrasta con el ritmo actual  de rehabilitación de viviendas (cercano a 25.000 viviendas al año), por lo que alcanzar el objetivo de rehabilitación de 500.000 viviendas en tres años supone multiplicar el ritmo actual de rehabilitación por seis hasta 2023.

    En segundo lugar, la inversión para mejorar la eficiencia energética de la vivienda oscila entre 5.000 y 10.000 euros para el envolvente del edificio, y entre 12.000 y 40.000 euros para actuaciones completas,15 un coste elevado para muchos hogares. En este sentido, será clave que las ayudas a la rehabilitación lleguen también a los hogares más afectados y vulnerables, y a aquellas zonas con mayores necesidades de rehabilitación. 

    En tercer lugar, la voluntad de la población a realizar obras es, en general, baja. Según el Barómetro de la Vivienda (CIS, 2018), el 87% de los encuestados no tenía previsto llevar a cabo mejoras o reformas en su vivienda en el siguiente año (la mayoría porque consideraba que su vivienda no lo necesitaba). Además, entre los que sí que tenían previsto realizar obras, se priorizaban claramente las reformas decorativas (como, por ejemplo, las de la cocina y el baño) por encima de las que están relacionadas con la eficiencia energética (como la sustitución de puertas y ventanas). 

    A este punto se suma también la tipología de vivienda que predomina en España, caracterizada en su mayoría por edificios plurifamiliares de tres plantas o más, que concentran el 67% de viviendas. En este sentido, la mayor dificultad para tomar decisiones en comunidades de varios propietarios puede suponer una barrera adicional para realizar algunas de estas intervenciones. 

    Y, en último lugar, el nivel de preocupación o sensibilización de la población en relación con la eficiencia energética es relativamente menor a la de otros problemas relacionados con la vivienda. Según el último barómetro de la vivienda (CIS, 2018), la preocupación por el confort térmico (35%) es similar a otras preocupaciones, como pueden ser el ruido y la seguridad ante robos, e inferior a otras, como la falta de ascensor en algunas viviendas. 

    • 15. Incluyen cambio de instalaciones de climatización y agua caliente. Estimaciones procedentes de la Estrategia a largo plazo para la rehabilitación energética en el sector de la edificación en España, Ministerio de Economía (2020).

    Porcentaje de hogares que están poco o nada satisfechos con los siguientes aspectos del edificio en que se encuentra su vivienda

    Última actualización: 10 diciembre 2020 - 16:05

    En definitiva, la rehabilitación de las viviendas es clave para reducir el consumo energético y, con él, la emisión de gases de efecto invernadero. Con todo, para impulsar las rehabilitaciones, también es importante transmitir el mensaje de que la renovación de la vivienda supone una gran oportunidad para mejorar el confort y la habitabilidad interior de nuestros hogares –una cuestión que el confinamiento ha puesto de especial manifiesto–, así como para revalorizar los inmuebles. De acuerdo con ello, es primordial orientar los recursos públicos disponibles de forma conveniente para abordar las principales problemáticas del parque de vivienda de forma conjunta con la ciudadanía. 

    p 27
    Vivienda social en alquiler: la gran tarea pendiente

    Además de la rehabilitación, otra de las prioridades de las políticas de vivienda para los próximos años es el fortalecimiento del parque residencial público destinado al alquiler social o asequible. España es uno de los países europeos con mayor porcentaje de arrendatarios que destinan más del 40% de sus ingresos a pagar el alquiler, una medida del sobreesfuerzo que supone para muchas familias sufragar los costes de su vivienda. Este sobreesfuerzo es, además, desproporcionadamente alto en el caso de los hogares de ingresos bajos y los jóvenes. Asimismo, la crisis del coronavirus ha agravado los problemas de asequibilidad de los alquileres, especialmente entre los grupos de población más vulnerables, tal y como señala el Fondo Monetario Internacional (FMI) en su último informe sobre la economía española.16 En este sentido, el FMI recomienda aumentar el número de viviendas destinadas al alquiler social, puesto que España cuenta con uno de los parques más exiguos de Europa: la vivienda social representa el 2,5% del total de viviendas principales en España frente a un promedio europeo del 9,3%, según datos de Eurostat. Para alcanzar el promedio europeo, harían falta 1,2 millones de viviendas sociales adicionales, una cifra que difícilmente se pueda alcanzar sin colaboración público-privada.

    • 16. IMF Country Report n.º 20/299. Spain. Selected Issues. Disponible en https://www.imf.org/-/media/Files/Publications/CR/2020/English/1ESPEA2020002.ashx
    En las últimas 4 décadas se han construido casi 2,4 millones de viviendas protegidas en España,

    la mayor parte de ellas en régimen de propiedad. En consecuencia, el parque de vivienda social en alquiler es muy reducido, en torno a unas 290.000 viviendas.

    La carencia de vivienda social en alquiler se debe a unas políticas de vivienda que históricamente han estado orientadas a promover la vivienda protegida en propiedad. Entre 1981 y 2019, se terminaron en España casi 11 millones de viviendas, de las cuales un 21,6% fueron protegidas. En este mismo periodo, los hogares crecieron en algo menos de 8 millones, de modo que podemos concluir que la vivienda protegida cubrió las necesidades habitacionales de aproximadamente un 30% de los hogares españoles en las últimas cuatro décadas, una cifra muy significativa. Sin embargo, la mayor parte de las viviendas protegidas construidas en España se destinaron al régimen de propiedad (véase el gráfico siguiente), de modo que, al cabo de unos años, estas viviendas han pasado a adquirir la condición de viviendas libres en el mercado, perdiendo así el carácter social con el que fueron promovidas.

    La promoción de vivienda social en alquiler ha sido muy limitada en España

    Última actualización: 23 diciembre 2020 - 11:20

    La promoción de vivienda protegida se encuentra en niveles muy bajos desde el año 2010 y ha afectado en mayor medida el régimen de alquiler. De hecho, entre 2013 y 2016 esta modalidad ha sido prácticamente nula (368 viviendas por año en promedio) lo cual ha favorecido la prevalencia de la vivienda protegida en propiedad. No obstante, desde el año 2017, el alquiler parece haber recuperado cierto peso relativo. En concreto, en el año 2019 se construyeron 12.496 viviendas protegidas en España, de las cuales 2.585 (un 20,7% de las viviendas protegidas) fueron de alquiler. Sin embargo, estas cifras son claramente insuficientes para incrementar el parque de vivienda social en alquiler de manera significativa. 

    Según estimaciones recientes del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana,17 en España existe un parque de vivienda social de titularidad pública en alquiler situado en el entorno de las 290.000 viviendas. De ellas, unas 180.000 son de titularidad de las comunidades autónomas y 110.000 son de titularidad de los ayuntamientos. Este parque de 290.000 viviendas sociales en alquiler ofrece cobertura a un 1,6% de los 18,6 millones de hogares que habitan en España (datos del Cuestionario sobre vivienda social, 2019). 

    • 17. Boletín especial vivienda social, 2020, Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana.
    Reflexiones finales

    Los fondos europeos suponen una oportunidad histórica para rehabilitar un parque de viviendas envejecido y poco eficiente desde el punto de vista energético, unas renovaciones que contribuirán de manera simultánea a los dos objetivos europeos de transición ecológica y digitalización de la economía, por ejemplo, mediante edificios «inteligentes» más eficientes energéticamente. Asimismo, el fuerte impacto económico y social de la crisis de la COVID-19 ha puesto de manifiesto la necesidad de crear un amplio parque público de viviendas en alquiler para solventar la actual carestía y tener la capacidad para dar una solución habitacional a la población más vulnerable. Unas políticas que deberían impulsar una recuperación verde, social y digital.

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La geopolítica del cambio climático en el escenario pospandemia

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La pandemia del año 2020 puede convertirse en un importante punto de inflexión de este siglo. Un siglo de pleno cambio y transformación tal y como atestiguan fenómenos como la crisis financiera de 2008, la eclosión de la economía digital, la consolidación de China como uno de los nuevos pilares de la economía mundial o... la aceleración del cambio climático con la consiguiente concienciación medioambiental.

Asimismo, la década que ahora empieza también marcará probablemente un punto de inflexión en la geopolítica y el comercio internacional. La escalada de tensiones comerciales entre China y EE. UU. está reformulando el perímetro de su campo de batalla. De este modo, todo apunta a que en los próximos años el epicentro de la discusión no serán los déficits comerciales, sino que basculará hacia temas como la intensidad de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) y el desacoplamiento tecnológico. Desde el inicio de la crisis sanitaria generada por la pandemia, ya se ha planteado la necesidad de que las cadenas de valor global sean más cortas y resilientes. En este sentido, los gobiernos podrían legislar para promover que ciertos bienes y servicios considerados esenciales, como el material sanitario de primera necesidad, se produzcan de forma local. La pandemia podría así reforzar el proteccionismo a nivel global, creando los consensos políticos y sociales necesarios para la creación de redes de energía, industrias y cadenas de distribución más autosuficientes. La UE le ha dado ya un nombre: autonomía estratégica. Este cambio en las relaciones comerciales confluirá con uno de los grandes retos de nuestro tiempo como es el cambio climático. Tal y como veremos en este artículo, la lucha contra el cambio climático y el objetivo de llegar a 2050 con cero emisiones netas de GEI puede ser un acicate importante para reescribir las reglas del comercio y de la geopolítica internacional.

Emisiones globales de dióxido de carbono: principales emisores
Comercio internacional verde: objetivos ambiciosos pero momento de transición

¿Cómo se puede diseñar un sistema de comercio internacional que sea eficiente, justo y que contribuya a alcanzar los objetivos delineados en el Acuerdo de París? Del lado de los mayores contaminantes hay señales esperanzadoras: según un informe del Global Energy Monitor (GEM), por primera vez en la historia la capacidad instalada de producción de energía con carbón se redujo en el primer semestre de 2020. China, el país responsable de un mayor porcentaje de emisiones, se ha fijado como objetivo alcanzar la neutralidad climática para 2060 y triplicar la capacidad instalada de energía eólica y solar durante la próxima década. Por su parte, los mayores productores mundiales de petróleo y gas natural han anunciado este año, en su inmensa mayoría, planes para reducir significativamente sus emisiones en las próximas décadas. Finalmente, el presidente electo norteamericano Joe Biden ha reafirmado su compromiso con el Acuerdo de París, su voluntad de que EE. UU. alcance la neutralidad climática para 2050 y ha anunciado la voluntad de llevar a cabo durante los próximos años un plan de inversiones de dos trillones de dólares, con una apuesta en energías limpias y en sectores clave en la transición ecológica.

Aun así, todavía nos encontramos en una fase de transición y los mecanismos de cooperación internacionales se han debilitado mucho los últimos años, lo que previsiblemente hará todavía más difícil que las buenas intenciones anunciadas hasta la fecha se conviertan en políticas tangibles y eficaces. En este contexto, se debe pensar en instrumentos que ayuden a alinear los incentivos de cada país con los objetivos globales de reducción de emisiones, que ayuden a evitar el free-riding ambiental y que fijen estándares de buenas praxis. Una de estas políticas son los impuestos transfronterizos sobre las emisiones. Veamos de qué se trata.

Impuestos transfronterizos sobre las emisiones: ¿los aranceles del siglo XXI?

El rumbo trazado por la UE y por otros grandes emisores de gases contaminantes para las próximas décadas en materia de reducción de emisiones llevará a un alza significativa de las tasas sobre dichas emisiones.1 Este hecho puede contribuir a la relocalización de las industrias más contaminantes desde países o regiones «verdes» a destinos más «marrones», donde puedan ganar ventaja competitiva gracias a los menores precios de las emisiones y, desde ahí, exportar hacia otros destinos. Este fenómeno se conoce como fuga del carbono. Con el objetivo de evitar dicha fuga, se ha activado el debate en torno a un mecanismo europeo de ajuste de las emisiones en frontera o, en otras palabras, un impuesto transfronterizo que grave el contenido de las emisiones de las importaciones de bienes y servicios de forma similar a los impuestos sobre las emisiones contaminantes que se establecen a nivel europeo.2

Aunque su diseño final puede variar, los planes delineados en el contexto del Green Deal europeo parecen favorecer un mecanismo de ajuste en frontera dirigido a sectores específicos, con el objetivo de responder a dos de los principales desafíos de su implementación: la complejidad administrativa y su legalidad en el marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC).3 Sin embargo, que este plan se centre solamente en unos sectores determinados puede generar un efecto sustitución importante y que al final aumenten las importaciones de aquellos sectores no gravados por este mecanismo de ajuste, especialmente productos no sujetos a este mecanismo, pero que incorporen materias primas de sectores que sí que están sujetos al impuesto (un ejemplo de este problema en otro contexto no relacionado con el cambio climático se ha producido en EE. UU., donde se han introducido aranceles muy altos sobre el metal, pero no se gravó la importación de clavos). Así, es probable que un mecanismo limitado a determinados sectores, pese a su valor simbólico, acabe teniendo una eficacia limitada. De ahí la importancia de que se pueda generalizar este mecanismo a la mayoría de los sectores y se garantice la trazabilidad de la huella de carbono de todos los productos y de sus componentes.

La implementación de dicho mecanismo no solo es difícil técnicamente, también es complejo de implementar a nivel político. Por un lado, los países más perjudicados por este impuesto tenderán a ser los emergentes, ya que en general tienen una menor capacidad de producir energías limpias. De esta forma, se planteará un debate sobre si los ingresos de este mecanismo deberían dedicarse a finalidades estrictamente europeas (en cuyo caso se podría percibir como una herramienta proteccionista) o a ayudas a los países de donde provienen los productos gravados para que los produzcan de forma más limpia. Por otro lado, este mecanismo puede acabar provocando una oleada de proteccionismo ambiental en cascada si los países sujetos a estos impuestos deciden tomar represalias.4

Ante las problemáticas descritas, las autoridades europeas deberán hilar muy fino para desarrollar un mecanismo de ajuste de las emisiones que sea eficaz y que no provoque tensiones geopolíticas importantes. Solo en ese caso, tal mecanismo logrará dar ejemplo en el resto de economías para acelerar la implementación de buenas prácticas medioambientales en todo el mundo.

  • 1. Se introducirán mecanismos que hagan más costosas las emisiones de gases de efecto invernadero. Existen dos mecanismos para encarecer las emisiones de GEI: mercado de emisiones (el regulador fija un límite máximo a la cantidad total de toneladas de CO2 que se pueden emitir por año y región y, dentro del límite establecido, las empresas reciben o compran derechos de emisión con los que pueden comerciar entre sí) e impuesto sobre las emisiones (el regulador fija un precio a la emisión de GEI que aumenta progresivamente).
  • 2. Véase, por ejemplo, Mehling, M. et al. (2018). «Beat protectionism and emissions at a stroke». Nature, 559, 321-324.
  • 3. Es más fácil restringir este mecanismo a los sectores más contaminantes que extenderlo a todos los productos, ya que se tendrían que calcular todas las contribuciones en todas las fases de la cadena de producción. Además, este mecanismo solo se contempla para importaciones de productos sujetos a fiscalidad medioambiental a nivel doméstico. Hoy en día, por ejemplo, solo un 40% de las emisiones de la UE se encuentran dentro del régimen de derechos de emisión comunitario. Véanse, por ejemplo, Gros, D. y Egenhofer, C. (2010). «Climate change and trade: taxing carbon at the border?» y Zachmann, G. y McWilliams, B. (2020). «A European carbon border tax: much pain, Little gain». Bruegel Policy Contribution Issue n.º 5.
  • 4. El único mecanismo de ajuste en frontera vigente se aplica actualmente en el mercado energético de California, cubriendo un 85% del total de emisiones de gases contaminantes, e ilustra la importancia del diseño del mecanismo para minimizar las desviaciones de comercio (OCDE. 2020. «Climate Challenge and Trade: Would border carbon adjustments accelerate or hinder climate action?»).
Comercio internacional verde: hay alternativas pero no panaceas

¿Qué alternativas hay al mecanismo de ajuste de frontera? Una es la coordinación a nivel internacional para la introducción de límites a las emisiones por industrias o países, e impuestos sobre los excesos de emisiones similares al sistema de comercialización de derechos de emisiones que existe en la UE. Estos instrumentos de coordinación internacional ganarán previsiblemente tracción en ambos lados del Atlántico, tras la elección del presidente electo Joe Biden, como forma de presionar a países terceros (en particular China y la India) para que refuercen sus actuaciones en materia de transición energética. Una alternativa complementaria, que requeriría de un grado de cooperación internacional mayor del exhibido hasta ahora, sería la creación de «clubs del clima»,5 es decir, acuerdos comerciales de países que hayan consensuado un determinado precio internacional sobre sus emisiones. Estos clubs reunirían dos características esenciales: por un lado, sus socios se comprometerían a fijar el precio común acordado sobre sus emisiones en lugar de negociar reducciones nacionales de emisiones. Por otro lado, se penalizaría a los países que decidiesen no participar en dichos clubs, por ejemplo, mediante cuotas, aranceles y mecanismos de ajuste transfronterizos. Estos «clubs climáticos» pueden así constituir un foro multilateral muy interesante para alinear las estructuras de incentivos de reducción de emisiones de los países signatarios del Acuerdo de París. Además, los costes de no formar parte del club serían crecientes con su tamaño, ya que los países que decidan no participar perderían la oportunidad de acceder sin trabas a los mercados de los socios del club.

En este contexto, y en un entorno geopolítico particularmente volátil, la importancia de reafirmar y reforzar el liderazgo de las instituciones supranacionales es especialmente significativa, ya que permitiría adoptar políticas ambiciosas y duraderas. Actualmente, se están proponiendo políticas más a corto plazo –como los mecanismos de ajuste en frontera– para llenar el vacío que ha dejado el debilitamiento de la cooperación internacional en estos últimos años, pero de cara a futuro habrá que dar un paso adelante. En el caso de la OMC, principal centinela del comercio internacional, es probable que las disputas comerciales se reaviven en los próximos años, fruto del aumento del proteccionismo, del replanteamiento de las cadenas globales, de los objetivos medioambientales dispares y de las tensiones geopolíticas latentes. Si las negociaciones para un acuerdo comercial post-brexit entre el Reino Unido y la UE se han revelado espinosas, el diseño de nuevos mecanismos de comercio internacional que favorezcan la protección del medio ambiente no lo será menos. El compromiso de todos en pro del medio ambiente con un espíritu de cooperación global será clave.

  • 5. Véase Nordhaus, W. (2019). «Climate Change: The Ultimate Challenge for Economics». American Economic Review, 109(6), 1991-2014.