• Evolución de la desigualdad en tiempo real y efectividad del estado del bienestar para amortiguar el impacto de la crisis

    España
    Desigualdad

    Oriol Aspachs (CaixaBank Research), Ruben Durante (ICREA-UPF, IPEG y Barcelona GSE), Alberto Graziano (CaixaBank Research), Josep Mestres (CaixaBank Research), Jose G. Montalvo (UPF, IPEG y Barcelona GSE) y Marta Reynal-Querol (ICREA-UPF, IPEG y Barcelona GSE).

    Oriol Aspachs
    Alberto Graziano
    Josep Mestres Domènech
    España
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    COVID-19
    Desigualdad
    Políticas económicas contra la COVID-19
    Crisis COVID-19: perspectivas económicas
  • Oriol Aspachs
    Ruben Durante
    Alberto Graziano
    Josep Mestres Domènech
    Jose G. Montalvo
    Marta Reynal-Querol
  • El Plan de Recuperación Europeo: una ola verde para el sector inmobiliario

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    El pasado julio se cristalizó la respuesta económica europea a la crisis de la COVID-19: el Consejo Europeo aprobó el Plan de Recuperación Europeo, el llamado NGEU, a través del cual la Unión Europea otorgará hasta 750.000 millones de euros a sus Estados miembros para impulsar la recuperación de la economía tras el shock de la pandemia. Se trata de un acuerdo sin precedentes, que podría tener un impacto considerable sobre el sector inmobiliario europeo, ya que uno de los objetivos principales de la UE, al que este Plan de Recuperación pretende contribuir significativamente, consiste en reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en un 55% en 2030 respecto a los niveles de 1990. Está claro que la renovación del parque de edificios europeo, donde se realiza un 40% del consumo energético del continente, será clave para lograr este objetivo climático.

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    El funcionamiento del Plan de Recuperación y el reto climático

    El elemento principal del NGEU, el Mecanismo de Recuperación, otorgará entre 2021 y 2026 hasta 312.500 millones de euros en transferencias y 360.000 millones en préstamos a los Estados miembros, según su tamaño y el impacto de la crisis de la COVID-19 que hayan sufrido. Según las previsiones actuales de la Comisión Europea, se estima que España e Italia podrían llegar a recibir unos 60.000 millones de euros (un 4,8% y 3,7% del PIB, respectivamente)1 del Fondo de Recuperación; Francia, unos 30.000 millones (1,3% del PIB); Portugal, 13.000 millones (6,2% del PIB), y Alemania, unos 20.000 millones (0,6% del PIB). Para acceder a estos fondos, los países de la UE deben elaborar Planes de Recuperación Nacionales y detallar tanto los proyectos de inversión que financiarán con los fondos como las reformas que los acompañarán. Estos proyectos y reformas deberán contribuir a cuatro objetivos generales: i) la promoción de la cohesión económica, social y territorial de la Unión Europea, ii) el fortalecimiento de la resiliencia económica y social, iii) la mitigación del impacto social y económico de esta crisis, y iv) el apoyo a las transiciones ecológica y digital. Además, cada plan de recuperación y resiliencia deberá destinar un mínimo del 37% del gasto a cuestiones relacionadas con el clima.2

    • 1. Los 72.000 millones que España espera recibir de la UE incluyen 12.500 millones del fondo REACT-EU.
    • 2. Para más detalles, léase el artículo «Todo lo que siempre quiso saber sobre el Plan de Recuperación europeo y nunca se atrevió a preguntar», disponible en https://www.caixabankresearch.com/es/economia-y-mercados/sector-publico/todo-lo-siempre-quiso-saber-sobre-plan-recuperacion-europeo-y?987
    El Fondo de Recuperación europeo NGEU tiene una dotación elevada

    y puede suponer un revulsivo importante para renovar el parque de edificios europeo, una condición sine qua non para alcanzar los objetivos de emisiones acordados.

    Renovación del parque de edificios europeo: un objetivo clave

    La Comisión Europea ha identificado la renovación del parque de edificios europeo como una de las prioridades para la transición ecológica. Más de 200 millones de edificios, que representan el 85% del parque europeo, fueron construidos antes de 2001 y la mayoría no son energéticamente eficientes. En el gráfico siguiente se puede ver que en muchos países, sobre todo en España, todavía queda mucho trabajo por hacer para mejorar la eficiencia energética media del parque de viviendas. La velocidad de renovación actual es demasiado lenta para cumplir con el objetivo de la reducción de las emisiones en un 55% en 2030. Según la Comisión, son necesarios unos 90.000 millones de euros por año en inversiones públicas y privadas europeas para lograr el ritmo de renovación deseado. 

    Proporción de viviendas por grado de eficiencia

    Porcentaje del parque nacional de viviendas por grado de eficiencia EPC (%)

    p 18

    Ante esta situación, la Comisión Europea recomienda que la renovación del parque de viviendas sea una de las prioridades de los planes de recuperación nacionales. Estas renovaciones podrían contribuir de manera simultánea a los dos objetivos europeos de transición ecológica y digitalización de la economía, por ejemplo, a través de edificios «inteligentes» que pueden ser más eficientes desde un punto de vista energético e incluso producir su propia energía. 

    p 19

    En consecuencia, Alemania, Francia y España ya han anunciado una serie de medidas de renovación que cuentan financiar con fondos europeos. En Alemania, el Gobierno ha comunicado que aumentaría la dotación de su programa de renovación energética de edificios de los 1.500 millones de euros iniciales a 2.500 millones, y también ha dado a conocer la creación de un nuevo programa, dotado de 2.000 millones de euros, para promover la adaptación climática de edificios municipales. En Francia, el Plan de Relance incluye 6.700 millones de euros entre 2021 y 2022 para renovar viviendas privadas, locales de pymes, edificios públicos y edificios de vivienda social.

    En el siguiente artículo, veremos cómo España utilizará los fondos europeos para financiar una ola de renovación del parque de edificios español.

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  • NGEU: una oportunidad para relanzar el sector inmobiliario español

    cataláninglés

    El Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de la economía española puede ser un importante catalizador para el sector inmobiliario. Con la ayuda de los fondos europeos, el Gobierno prevé rehabilitar medio millón de viviendas entre 2021 y 2023, con la finalidad de mejorar su eficiencia energética y contribuir así a alcanzar los objetivos de descarbonización acordados. Por otra parte, los Presupuestos Generales del Estado contemplan un notable incremento de la dotación destinada a aumentar el parque de vivienda social en alquiler, una política muy necesaria ante el agravamiento de los problemas de asequibilidad de
    los alquileres para los grupos de población más vulnerables.

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    Next Generation EU: una oportunidad histórica para la economía española

    El Fondo de Recuperación Europeo (Next Generation EU), representa una oportunidad única para modernizar la economía española y aumentar su crecimiento potencial. No en vano, España recibirá unos 72.000 millones de euros en transferencias no reembolsables entre 2021 y 2026, lo que equivale al 5,8% del PIB de 2019.1 Aunque el primer pago de la Comisión Europea no se espera hasta mediados de 2021,2 el Gobierno prevé anticipar fondos para acelerar las inversiones y espera ejecutar 26.634 millones de euros en 2021, según recoge el anteproyecto de los Presupuestos Generales del Estado (PGE). Una parte importante, tal como veremos, se destinará a apoyar la transición ecológica y digital del sector inmobiliario.

    • 1. Dicha cantidad puede llegar a 140.000 millones de euros si incluimos los préstamos. Para más detalles, léase «Next Generation EU: una oportunidad de oro para la economía española», disponible en https://www.caixabankresearch.com/es/economia-y-mercados/sector-publico/next-generation-eu-oportunidad-oro-economia-espanola?index
    • 2. Se espera que la UE desembolse el primer tramo de los fondos, de 6.400 millones de euros, en el 3T 2021.
    NGEU y PGE 2021: una importante dotación destinada a políticas de vivienda

    En materia de vivienda, el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR) presentado por el Gobierno español para canalizar los fondos europeos del NGEU3 se centra especialmente en el plan de rehabilitación de viviendas y regeneración urbana. Esta política está bien alineada con los objetivos fijados por la Comisión, ya que la renovación del parque de edificios europeo es una de las prioridades clave.4 Así, el PRTR subraya la importancia de mejorar la habitabilidad e impulsar el sector de la construcción en clave sostenible (mejorando la eficiencia energética, impulsando infraestructuras verdes y desplegando techos solares) y digital (mediante aplicaciones inteligentes en edificios). En concreto, el PRTR contempla la rehabilitación de 500.000 viviendas entre 2021 y 2023. Se trata de un objetivo ambicioso, muy positivo para el sector si se materializa y, como veremos a continuación, el impacto medioambiental puede ser muy significativo dada la situación actual del parque de viviendas.

    • 3. En octubre, el Gobierno presentó un esbozo del Plan con las líneas maestras. El Plan definitivo se debe remitir a la Comisión Europea antes del 30 de abril de 2021 y se espera que el Consejo Europeo lo apruebe en junio de 2021.
    • 4. Véase el artículo «El Plan de Recuperación Europeo: una ola verde para el sector inmobiliario» en este mismo Informe Sectorial.
    Alrededor de un 6% de los fondos europeos NGEU

    se destinarán a la rehabilitación de viviendas con lo que se triplicará la inversión pública en este ámbito.

    Según el Ministerio de Política Territorial, se destinarán 4.500 millones de euros del NGEU (un 6,25% del total de transferencias) para la rehabilitación de viviendas en los próximos años. En 2021, según se recoge en los PGE, se canalizarán 1.651 millones de euros a cargo del NGEU para financiar políticas de vivienda y de fomento de la edificación. Si se materializa, esta cantidad por sí sola representaría más del triple de las partidas de vivienda incluidas en los PGE durante el promedio de los últimos cinco años, cuando oscilaban entre los 460 y los 510 millones de euros por ejercicio. Además, este montante representa un 73% del total presupuestado en los PGE 2021 en políticas de vivienda (2.253 millones de euros) y un 6,2% de los mencionados 26.634 millones de euros de fondos europeos NGEU que se esperan ejecutar en 2021. 

    Los PGE 2021 incluyen una dotación presupuestaria de 2.253 millones de euros en materia de vivienda,

    de los cuales 1.651 millones proceden de fondos europeos y se destinarán a rehabilitación de vivienda y, por otra parte, 569 millones se destinarán a políticas sociales de vivienda.

    p 22

    Los 1.651 millones de euros de fondos del NGEU en 2021 se utilizarán en tres programas: uno para la rehabilitación de entornos residenciales (viviendas y barrios), gestionado principalmente por las comunidades autónomas mediante convenios y por valor de 1.550 millones de euros; otro centrado en la rehabilitación digital y sostenible de edificios públicos, por valor de 81 millones, y un último dotado de una partida de 20 millones para la rehabilitación del patrimonio arquitectónico. De este modo, aunque los fondos europeos no financiarán directamente programas de vivienda social, permitirán liberar fondos para aumentar la dotación en este ámbito en los PGE 2021: la dotación total presupuestada de 2.253 millones de euros para vivienda incluye 569 millones de euros para vivienda social, lo que supone un aumento del 20% respecto a los presupuestos anteriores. Esta dotación se destinará principalmente a ayudas al alquiler para familias vulnerables y al plan de 20.000 viviendas para alquiler social. 

    Por otra parte, los PGE contemplan 500 millones de euros en fondos NGEU destinados a economía circular, lo que debería permitir un mejor aprovechamiento de los recursos y aumentar la competitividad de diversos sectores estratégicos. Sin embargo, no han trascendido los detalles acerca de si una parte del presupuesto se dedicará específicamente al sector de la construcción.

    El parque de viviendas en España: envejecido e ineficiente energéticamente

    El plan de rehabilitación de la vivienda supone una oportunidad única para impulsar la descarbonización del sector inmobiliario, pero también para paliar algunas de las problemáticas actuales de la vivienda. En particular, al envejecimiento del parque (el 50% de las viviendas en España tiene 40 años o más), se suma una elevada variabilidad en cuanto a características y prestaciones, en términos de eficiencia energética, habitabilidad
    o accesibilidad. 

    España tiene un parque de viviendas envejecido

    y una gran parte se construyó prestando poca atención a la eficiencia energética.

    En algunos casos, estas diferencias son fruto de la normativa técnica vigente en el momento de la construcción. Por ejemplo, como muestra el siguiente gráfico, la mitad del parque residencial en España fue construido antes de que entrara en vigor la primera normativa básica de edificación, en 1980. Es decir, unos 12,8 millones de viviendas se construyeron siguiendo normas que regulaban la seguridad de las estructuras, pero que no contemplaban cuestiones relativas al aislamiento térmico o el consumo energético.5 Asimismo, un 44% adicional de viviendas (unos 11,4 millones) fueron construidas entre 1981 y 2007, antes de que entrara en vigor el Primer Código Técnico de Edificación, que establecía requisitos mínimos en materia de seguridad, habitabilidad y eficiencia energética.6 El resultado es que el parque residencial en España es en su gran mayoría ineficiente desde el punto de vista energético y requiere de una actualización profunda para cumplir con los objetivos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero con los que se ha comprometido España. 

    • 5. A partir de 1960, se introdujeron varias ordenanzas provinciales que regulaban, aunque de forma tímida, el aislamiento térmico de las viviendas de protección oficial.
    • 6. No obstante, al estar construidas con posterioridad a la normativa básica de edificación CT-79, estas viviendas disponen de un cierto grado de aislamiento térmico (en fachadas y cubiertas), lo que garantiza un mínimo de confort térmico. Además, durante este periodo, cada vez era más habitual el uso de carpinterías de aluminio y la instalación de doble vidrio en puertas y ventanas, que también contribuye a mejorar el aislamiento térmico de la vivienda.

    Segmentación de la vivienda en España según año de construcción y normativa técnica

    Última actualización: 10 diciembre 2020 - 16:04

    Además, parte del parque residencial en España sufre de problemáticas diversas que afectan a su habitabilidad y calidad. Una de estas problemáticas es el tamaño reducido de algunas viviendas. Concretamente, el 13% de las viviendas en España tiene un tamaño inferior a los 60 m2, mientras que el 46% tiene una superficie entre 61 y 90 m2. Las rehabilitaciones orientadas a mejorar el aprovechamiento del espacio (como, por ejemplo, el cerramiento de terrazas) pueden ser de gran ayuda a la hora de aumentar la superficie útil de estas viviendas.

    Otro de los problemas que afecta a parte del parque es su mal estado de conservación. En particular, cerca de 1,8 millones de viviendas en España (el 7% del total) presenta un estado de conservación que puede ser considerado ruinoso, malo o deficiente.7 En términos relativos, España se sitúa ligeramente por detrás del promedio de la UE en este ámbito: el 15% de población en España vive en un inmueble que presenta problemas de conservación, comparado con el 13% en la UE.8 

    Las barreras arquitectónicas y la falta de accesibilidad, que afecta al 13,2% del parque residencial, son otras de las carencias importantes de la vivienda en España. Así, cerca de 3,4 millones de viviendas se encuentran en edificios de cuatro plantas o más y no disponen de ascensor. 

    • 7. Datos del último censo de la vivienda (2011).
    • 8. Datos de Eurostat.
    El consumo de energía en el sector residencial: no estamos tan mal

    En parte gracias a la climatología, la demanda energética del sector residencial en España es menor que la de la UE, tanto en términos absolutos9 como relativos.10 Por consiguiente, este menor consumo energético conlleva necesariamente un menor potencial de ahorro que en otros países europeos. Este es un aspecto importante, puesto que uno de los argumentos a favor de la rehabilitación energética es que los ahorros futuros de energía que se generan (especialmente en climatización) pueden ser superiores al coste de la inversión/intervención.11 

    Si nos fijamos en los usos de este consumo energético por parte de los hogares españoles, la mayor parte del consumo se destina a calefacción (véase el siguiente gráfico). Con todo, la proporción de consumo energético que España destina a esta partida es muy inferior a la de la UE: 42% en España frente al 64% en la UE.124 

    La iluminación y los electrodomésticos también concentran buena parte del consumo energético de los hogares, pero en este caso la proporción de energía consumida es mayor que en la UE: el 14% en la UE frente al 32% en España. Este ámbito es clave, puesto que los hogares cuentan cada vez con más equipos y electrodomésticos, por lo que es importante que sean cada vez más eficientes energéticamente para evitar un aumento del consumo eléctrico en electrodomésticos.

    • 9. El consumo medio anual por hogar en España es de 9.224,1 KWh por vivienda, mientras que el consumo promedio en la UE es de 16.526 KWh por vivienda. Se llega a una conclusión similar si se compara el consumo de energía en edificios residenciales por m2.
    • 10. El sector residencial supone aproximadamente el 17% del consumo de energía en España, comparado con el 26% en la UE, según datos de IDAE-MITECO (2018).
    • 11. Otro aspecto que puede dificultar la capitalización de los ahorros energéticos en un tiempo razonable es la estructura tarifaria de la energía, que en España consta de una elevada proporción de costes fijos vinculados a potencia contratada e impuestos.
    • 12. El consumo unitario por m2 en calefacción también es muy inferior al de la UE.

    Consumo de energía final del sector residencial español desglosado por usos (2018)

    Última actualización: 10 diciembre 2020 - 16:04
    La rehabilitación de la vivienda toma impulso gracias a los fondos europeos

    Como ya se ha comentado, el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de la economía española contempla la rehabilitación de 500.000 viviendas entre 2021 y 2023. Esto supone un notable empujón a las metas que se contemplan en el Plan Nacional Integrado de la Energía y el Clima (PNIEC) 2021-2030,13 que prevé la renovación de la envolvente térmica (fachadas y cubiertas) de 1.200.000 viviendas hasta 2030, empezando con 30.000 viviendas al año en 2021 y finalizando con 300.000 viviendas al año en 2030.14

    • 13. El Plan Nacional Integrado de la Energía y el Clima (PNIEC 2021-2030) es un documento estratégico elaborado por el Gobierno (a petición de la UE), que marca la estrategia para descarbonizar la economía española.
    • 14. El PNIEC también contempla la renovación de instalaciones térmicas de calefacción y agua caliente sanitaria de 300.000 viviendas al año en promedio.
    Los fondos europeos apoyarán la renovación del parque de viviendas español,

    pero hay ciertas limitaciones que pueden lastrar la velocidad proyectada.

    Por tanto, los fondos europeos deben permitir una aceleración significativa de la velocidad de renovación del parque de viviendas español. Con todo, hay ciertos aspectos que pueden frenar su plena implementación. En primer lugar, la ambición del PRTR contrasta con el ritmo actual  de rehabilitación de viviendas (cercano a 25.000 viviendas al año), por lo que alcanzar el objetivo de rehabilitación de 500.000 viviendas en tres años supone multiplicar el ritmo actual de rehabilitación por seis hasta 2023.

    En segundo lugar, la inversión para mejorar la eficiencia energética de la vivienda oscila entre 5.000 y 10.000 euros para el envolvente del edificio, y entre 12.000 y 40.000 euros para actuaciones completas,15 un coste elevado para muchos hogares. En este sentido, será clave que las ayudas a la rehabilitación lleguen también a los hogares más afectados y vulnerables, y a aquellas zonas con mayores necesidades de rehabilitación. 

    En tercer lugar, la voluntad de la población a realizar obras es, en general, baja. Según el Barómetro de la Vivienda (CIS, 2018), el 87% de los encuestados no tenía previsto llevar a cabo mejoras o reformas en su vivienda en el siguiente año (la mayoría porque consideraba que su vivienda no lo necesitaba). Además, entre los que sí que tenían previsto realizar obras, se priorizaban claramente las reformas decorativas (como, por ejemplo, las de la cocina y el baño) por encima de las que están relacionadas con la eficiencia energética (como la sustitución de puertas y ventanas). 

    A este punto se suma también la tipología de vivienda que predomina en España, caracterizada en su mayoría por edificios plurifamiliares de tres plantas o más, que concentran el 67% de viviendas. En este sentido, la mayor dificultad para tomar decisiones en comunidades de varios propietarios puede suponer una barrera adicional para realizar algunas de estas intervenciones. 

    Y, en último lugar, el nivel de preocupación o sensibilización de la población en relación con la eficiencia energética es relativamente menor a la de otros problemas relacionados con la vivienda. Según el último barómetro de la vivienda (CIS, 2018), la preocupación por el confort térmico (35%) es similar a otras preocupaciones, como pueden ser el ruido y la seguridad ante robos, e inferior a otras, como la falta de ascensor en algunas viviendas. 

    • 15. Incluyen cambio de instalaciones de climatización y agua caliente. Estimaciones procedentes de la Estrategia a largo plazo para la rehabilitación energética en el sector de la edificación en España, Ministerio de Economía (2020).

    Porcentaje de hogares que están poco o nada satisfechos con los siguientes aspectos del edificio en que se encuentra su vivienda

    Última actualización: 10 diciembre 2020 - 16:05

    En definitiva, la rehabilitación de las viviendas es clave para reducir el consumo energético y, con él, la emisión de gases de efecto invernadero. Con todo, para impulsar las rehabilitaciones, también es importante transmitir el mensaje de que la renovación de la vivienda supone una gran oportunidad para mejorar el confort y la habitabilidad interior de nuestros hogares –una cuestión que el confinamiento ha puesto de especial manifiesto–, así como para revalorizar los inmuebles. De acuerdo con ello, es primordial orientar los recursos públicos disponibles de forma conveniente para abordar las principales problemáticas del parque de vivienda de forma conjunta con la ciudadanía. 

    p 27
    Vivienda social en alquiler: la gran tarea pendiente

    Además de la rehabilitación, otra de las prioridades de las políticas de vivienda para los próximos años es el fortalecimiento del parque residencial público destinado al alquiler social o asequible. España es uno de los países europeos con mayor porcentaje de arrendatarios que destinan más del 40% de sus ingresos a pagar el alquiler, una medida del sobreesfuerzo que supone para muchas familias sufragar los costes de su vivienda. Este sobreesfuerzo es, además, desproporcionadamente alto en el caso de los hogares de ingresos bajos y los jóvenes. Asimismo, la crisis del coronavirus ha agravado los problemas de asequibilidad de los alquileres, especialmente entre los grupos de población más vulnerables, tal y como señala el Fondo Monetario Internacional (FMI) en su último informe sobre la economía española.16 En este sentido, el FMI recomienda aumentar el número de viviendas destinadas al alquiler social, puesto que España cuenta con uno de los parques más exiguos de Europa: la vivienda social representa el 2,5% del total de viviendas principales en España frente a un promedio europeo del 9,3%, según datos de Eurostat. Para alcanzar el promedio europeo, harían falta 1,2 millones de viviendas sociales adicionales, una cifra que difícilmente se pueda alcanzar sin colaboración público-privada.

    • 16. IMF Country Report n.º 20/299. Spain. Selected Issues. Disponible en https://www.imf.org/-/media/Files/Publications/CR/2020/English/1ESPEA2020002.ashx
    En las últimas 4 décadas se han construido casi 2,4 millones de viviendas protegidas en España,

    la mayor parte de ellas en régimen de propiedad. En consecuencia, el parque de vivienda social en alquiler es muy reducido, en torno a unas 290.000 viviendas.

    La carencia de vivienda social en alquiler se debe a unas políticas de vivienda que históricamente han estado orientadas a promover la vivienda protegida en propiedad. Entre 1981 y 2019, se terminaron en España casi 11 millones de viviendas, de las cuales un 21,6% fueron protegidas. En este mismo periodo, los hogares crecieron en algo menos de 8 millones, de modo que podemos concluir que la vivienda protegida cubrió las necesidades habitacionales de aproximadamente un 30% de los hogares españoles en las últimas cuatro décadas, una cifra muy significativa. Sin embargo, la mayor parte de las viviendas protegidas construidas en España se destinaron al régimen de propiedad (véase el gráfico siguiente), de modo que, al cabo de unos años, estas viviendas han pasado a adquirir la condición de viviendas libres en el mercado, perdiendo así el carácter social con el que fueron promovidas.

    La promoción de vivienda social en alquiler ha sido muy limitada en España

    Última actualización: 23 diciembre 2020 - 11:20

    La promoción de vivienda protegida se encuentra en niveles muy bajos desde el año 2010 y ha afectado en mayor medida el régimen de alquiler. De hecho, entre 2013 y 2016 esta modalidad ha sido prácticamente nula (368 viviendas por año en promedio) lo cual ha favorecido la prevalencia de la vivienda protegida en propiedad. No obstante, desde el año 2017, el alquiler parece haber recuperado cierto peso relativo. En concreto, en el año 2019 se construyeron 12.496 viviendas protegidas en España, de las cuales 2.585 (un 20,7% de las viviendas protegidas) fueron de alquiler. Sin embargo, estas cifras son claramente insuficientes para incrementar el parque de vivienda social en alquiler de manera significativa. 

    Según estimaciones recientes del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana,17 en España existe un parque de vivienda social de titularidad pública en alquiler situado en el entorno de las 290.000 viviendas. De ellas, unas 180.000 son de titularidad de las comunidades autónomas y 110.000 son de titularidad de los ayuntamientos. Este parque de 290.000 viviendas sociales en alquiler ofrece cobertura a un 1,6% de los 18,6 millones de hogares que habitan en España (datos del Cuestionario sobre vivienda social, 2019). 

    • 17. Boletín especial vivienda social, 2020, Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana.
    Reflexiones finales

    Los fondos europeos suponen una oportunidad histórica para rehabilitar un parque de viviendas envejecido y poco eficiente desde el punto de vista energético, unas renovaciones que contribuirán de manera simultánea a los dos objetivos europeos de transición ecológica y digitalización de la economía, por ejemplo, mediante edificios «inteligentes» más eficientes energéticamente. Asimismo, el fuerte impacto económico y social de la crisis de la COVID-19 ha puesto de manifiesto la necesidad de crear un amplio parque público de viviendas en alquiler para solventar la actual carestía y tener la capacidad para dar una solución habitacional a la población más vulnerable. Unas políticas que deberían impulsar una recuperación verde, social y digital.

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Políticas económicas frente a la COVID-19: ¿se romperán las fronteras de lo imposible?

La COVID-19 está ponidendo a las políticas económicas en una verdadera encrucijada: el golpe a la economía es tan mayúsculo y simétrico entre países que están exigidas a actuar de manera rápida, agresiva y coordinada. ¿Pero es posible hacerlo y que la independencia de los bancos centrales preserve su credibilidad?

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Mascarillas quirúrgicas

Existen dos grandes diferencias entre la crisis actual en la eurozona y la crisis de 2009-2012. En primer lugar, el coronavirus y las medidas de confinamiento tomadas por los países de la eurozona suponen un shock económico mucho mayor que la crisis anterior. En 2009, el PIB de la eurozona cayó un 4,5% respecto a 2008, mientras que este año es muy posible que la caída sea dos veces más profunda. En segundo lugar, el impacto económico del coronavirus es bastante simétrico y afectará a todas las economías de la eurozona en un orden de magnitud similar. Estas dos características de la crisis actual justifican tanto mecanismos de distribución del riesgo entre países como la coordinación entre la política fiscal y la política monetaria.

 
Una respuesta diferenciada a nivel nacional

El tamaño de esta crisis ha dado paso a respuestas nacionales sin precedentes. Los gobiernos nacionales han adoptado una gran variedad de medidas cuya función es amortiguar el impacto de la crisis sobre las empresas y los hogares. En particular, destacan los programas de avales a créditos bancarios y líneas de crédito a través de bancos de desarrollo nacionales, las medidas temporales de ajustes de empleo (como los ERTE en España o el Kurzarbeitgeld en Alemania), los diferimientos de impuestos y, en algunos casos, los pagos directos a ciudadanos y las subvenciones directas a empresas. Estas medidas su­­pondrán un gran aumento de la deuda pública de los países europeos. Por esta razón, la magnitud de la respuesta económica hasta ahora ha sido muy diferente entre los distintos países en función de la solidez de las cuentas públicas. En España e Italia, por ejemplo, tanto los programas de avales como el gasto directo han sido mucho más tímidos que en Alemania, que, entre otras medidas, ha anunciado garantías ilimitadas para préstamos a pymes.

Sin mecanismos de distribución del riesgo entre países europeos, esta diferencia entre las respuestas nacionales supone una distorsión del mercado único y puede conllevar una recuperación asimétrica y una profundización de las divergencias económicas en la eurozona que podría poner en riesgo la existencia misma de la unión monetaria.

La severidad del escenario requiere una respuesta coordinada en muchas dimensiones

La recuperación será más débil y lenta si no hay mecanismos que ayuden a que se produzca de manera sincronizada.1 En ausencia de sincronización, los primeros países que empiecen a recuperarse se encontrarán con una demanda externa débil, tanto dentro de la eurozona como a nivel mundial. Además, las empresas seguirán lastradas por disrupciones en una cadena de suministros muy integrada a nivel europeo. Asimismo, sin una respuesta común, se puede producir una fragmentación financiera y económica entre los países de la UE y las diferencias en las respuestas a nivel nacional pueden comprometer la igualdad de oportunidades (level-playing field) en el mercado único europeo. Por ejemplo, la supervivencia de una empresa o las condiciones de acceso al crédito no solo dependerán de su solvencia y su competitividad, sino de si se encuentra establecida en una jurisdicción con un esquema de apoyos más o menos generoso. Los efectos políticos de una divergencia económica prolongada entre países tras la crisis también podrían ser nocivos para la eurozona, con un aumento del populismo en los países más afectados. En definitiva, una recuperación sincronizada a nivel europeo no es solo una cuestión de solidaridad entre países sino también de interés propio de cada país. Así, todas las economías se beneficiarían de una coordinación a nivel europeo.

El contexto actual también exige que la coordinación vaya más allá de una sincronización o respuesta común entre Estados: requiere una coordinación entre el sector público y el privado, y entre las distintas dimensiones de la política económica. Por un lado, si empresas y familias financian la merma de sus ingresos con excesivo endeudamiento, la carga de esta nueva deuda frenará la recuperación de la demanda y prolongará las dificultades. De ahí la importancia de que una parte significativa de las ayudas sean directas y no solo en forma de deuda. Además, el hecho de que sea el sector público quien absorba estos costes permitiría una movilización mayor de recursos, a menor coste y con deuda que venza a más largo plazo.2 Por otro lado, la política fiscal y la monetaria también deben coordinarse para que, ante la perspectiva de que la deuda pública aumente sustancialmente a lo largo de la crisis de la COVID-19, se disipe cualquier duda sobre la sostenibilidad de la deuda y su carga se haga más llevadera y no comprometa el desempeño futuro de la economía.3

  • 1. Según estimaciones del BCE, los estrechos vínculos económicos en Europa hacen que un incremento exógeno del 15% en la producción de las principales economías de la eurozona se amplifique; incluso a corto plazo, hasta un incremento del 20% en la producción del conjunto de la eurozona. Fabio Panetta, «Joint response to coronavirus crisis will benefit all EU countries», artículo de opinión en Politico.eu.
  • 2. Endeudarse a más largo plazo facilita la distribución de los costes entre distintas generaciones, una estrategia necesaria ante impactos de gran magnitud y que cuenta con abundantes precedentes históricos, especialmente referidos a la financiación de guerras.
  • 3. Como la eurozona ya aprendió en la crisis de la deuda pública de 2010-2012, las dudas sobre la sostenibilidad de la deuda endurecen las condiciones financieras, lo que ahonda en la debilidad de la economía. Por otro lado, la exigencia de una reducción demasiado rápida de la deuda puede conllevar una política fiscal sostenidamente restrictiva que dificultaría (e incluso podría comprometer) la recuperación y el desempeño futuro de la economía.
Una respuesta fiscal europea

El 25 de marzo, nueve jefes de Estado europeos (de Bélgica, Francia, Italia, Luxemburgo, España, Portugal, Grecia, Eslovenia e Irlanda) escribieron una carta al presidente del Consejo Europeo exigiendo una mutualización de la respuesta fiscal europea, respaldada por deuda común. La respuesta europea hasta ahora ha sido muy diferente. El 23 de abril, el Consejo aprobó una serie de medidas cuya función no es mutualizar los gastos contra la crisis del coronavirus, sino mutualizar el coste de financiación de las medidas nacionales. Así, el Consejo aprobó la creación de una nueva línea de crédito del Mecanismo Europeo de Estabilidad, la creación de un fondo cuya función sería prestar a los gobiernos nacionales para financiar las medidas temporales de ajustes de empleo (tipo ERTE), y un fondo de garantías para que el Banco Europeo de Inversiones pueda aumentar sus préstamos a empresas europeas. Estas medidas son positivas, ya que pueden reducir los costes de financiación de los países de la eurozona, pero son insuficientes porque no responden al principal problema: que algunos países no pueden tomar todas las medidas necesarias por miedo al aumento de la deuda pública que conllevan.

Por esta razón es crucial el Fondo de Recuperación Europeo, sobre el que todavía no se pudo poner de acuerdo el Consejo Europeo. Para que sea efectivo, este fondo deberá tener dos características esenciales: un tamaño suficiente (por lo menos un 10% del PIB de la eurozona o una cifra de un orden de magnitud similar al déficit público que alcanzarán la mayoría de los países este año) y un elemento redistributivo. La idea sería que este fondo, respaldado por garantías nacionales, pueda emitir deuda para luego invertir en los países más afectados por la crisis y así asegurar una recuperación simétrica. Aunque algunas de estas inversiones se puedan hacer bajo la forma de préstamos (a largo plazo y a tipos bajos) a los Estados miembros, será importante que una gran parte sean transferencias directas, para que la deuda de los países que las reciban no aumente demasiado y evitar que se ponga en cuestión su sostenibilidad.

La creación de un fondo con estas características sería un gran paso adelante para la eurozona, y por eso es tan políticamente complicado. La idea de transferencias directas y deuda común europea genera un profundo rechazo en los países más ricos del bloque. Además, si se aprobaran este tipo de medidas sin tener en cuenta su opinión, se correría el riesgo de que aumentase el populismo antieuropeo en los países del norte, como ya ocurrió tras la última crisis con la creación de partidos como el AfD en Alemania. Efectivamente, parece poco factible políticamente ir hacia una verdadera unión fiscal, con poderes tributarios para la eurozona y un ministerio de finanzas europeo con un presupuesto significativo, y con la posibilidad de emitir eurobonos. Esto requeriría un nivel de unión política que por ahora es inexistente y para el que no hay consenso político. Pero esta crisis está demostrando la ne­­cesidad de que, como mínimo, haya un elemento de estabilización fiscal central, como el Fondo de Recuperación, que facilite la compartición de los riesgos, y un activo seguro europeo, como podría ser la deuda emitida por el Fondo. Es una cuestión de interés propio para todos los países y de estabilidad para la unión monetaria, no únicamente de solidaridad. Además, el Fondo de Recuperación podría llevar a cabo inversiones que ayuden a avanzar en los objetivos de la UE: la digitalización de la economía y la sostenibilidad verde y social. En un mundo con deudas nacionales elevadas, estos objetivos se podrían poner en cuestión.

Si la política fiscal europea no acaba dando un paso adelante y no se pone en marcha un mecanismo de estas características, la política monetaria tendrá que tomar el relevo. De momento, el BCE, a través de los programas de compras de activos, ha sido la institución europea que ha reaccionado a esta crisis de la forma más ágil y contundente. Como ilustra la tabla, se estima que las compras por parte del BCE de deuda soberana de los países de la eurozona en 2020 serán muy significativas; de hecho serán comparables al aumento del déficit previsto para este año. Sin embargo, asumiendo que estas compras sean temporales, su función es contener de nuevo los costes de financiación de los Estados miembros y no mutualizar el gasto para contrarrestar esta crisis. Claro que estas compras se podrían ampliar y el BCE podría incluso mantener los bonos soberanos en su balance para siempre y, de facto, mutualizar y monetizar la deuda que ha comprado.4 De hecho, es posible que algunos líderes políticos prefieran esta opción, un tipo de mutualización «implícita» que pase más desapercibida para el electorado, a una mutualización explícita de la deuda vía la emisión de eurobonos, que podría ser más costosa electoralmente. Pero esto sería una estrategia arriesgada, ya que hay límites legales sobre las actividades del BCE y no se puede descartar que el Tribunal de Justicia Europeo declarase dicha actuación inconstitucional.

  • 4. Bajo los programas de compras de activos PSPP y PEPP, hay una mutualización del riesgo en el 20% de las compras. En concreto, un 10% de las compras de deuda pública se destinan a deuda de instituciones europeas supranacionales, mientras que otro 10% lo implementa el BCE directamente. El 80% restante de compras las realiza cada banco central (que compra deuda de su propia jurisdicción) y sería este (y no el Eurosistema en su conjunto) el que asumiría unas posibles pérdidas.
La coordinación entre las políticas fiscal y monetaria: tan necesaria como la preservación de la independencia

La independencia de los bancos centrales es uno de los pilares básicos para el buen funcionamiento de la economía. Las hiper­­inflaciones europeas del siglo XX y experiencias más recientes, como la de Venezuela, no dejan lugar a dudas: cuando las instituciones son frágiles y la política fiscal fuerza al banco central a monetizar los déficits públicos de forma recurrente, el crecimiento sostenido de la oferta monetaria acaba comportando una explosión de la inflación y acostumbra a terminar con un colapso de la economía.5 Sin embargo, no hay que confundir independencia con ausencia de coordinación entre política fiscal y política monetaria.

Raramente es deseable que las políticas fiscal y monetaria actúen en direcciones opuestas: cuando un banco central quiere combatir un escenario de inflación alta, necesita que el endurecimiento de la política monetaria vaya acompañado de una cierta contención fiscal (de no ser así, ambas políticas se estarían contrarrestando). Y viceversa: si en una fase de debilidad cíclica la política fiscal se vuelve restrictiva (por ejemplo, intentando contener el aumento de la deuda pública), en el fondo está ejerciendo un efecto contractivo sobre la economía que contrarresta la acción de la política monetaria.

Lo relevante, pues, es que la coordinación entre política fiscal y monetaria sea el resultado de decisiones libres, independientes y guiadas por los respectivos mandatos de las autoridades fiscales y monetarias. Por eso es clave un sistema institucional fuerte, capaz de permitir que la política monetaria dé cobertura a la política fiscal cuando, como es el caso, la severidad de la recesión económica requiera una expansión fiscal fuerte (con el consiguiente incremento de la deuda pública) y, a la vez, proteja al banco central de ataques a su independencia cuando, con la normalización de la actividad, sea necesario un endurecimiento de la política monetaria para evitar un aumento excesivo de la inflación.

  • 5. El FMI estima que Venezuela sufrió una inflación del 65,374% y un déficit público del 30% en 2018, mientras que en 2019 el PIB se habría contraído un 35%. Por su parte, la oferta monetaria ha crecido un 350.000.000% en los últimos cinco años según datos del Banco Central de Venezuela.
Los bancos centrales con mayor independencia lideran la coordinación

Bajo la protección de estas instituciones fuertes, el Banco de Inglaterra ha ido tan lejos como abrir una línea de crédito directa para financiar las necesidades del Tesoro del Reino Unido.6 En principio se trata de una medida temporal y el Tesoro deberá haber reembolsado todo el crédito concedido antes de finales de año. En general, las medidas de la Fed, el BCE, el Banco de Japón y el Banco de Inglaterra han destacado por un incremento muy notable de las compras de deuda pública de sus jurisdicciones,7 una acción con la que anclan un entorno de bajos tipos de interés y dan cobertura a una expansión fiscal sin el temor a que esta genere dudas sobre la sostenibilidad de la deuda.8 Como si se tratara de un inversor más, el banco central recibe los pagos de intereses y, si vencen los bonos, del principal. Además, cuando el entorno económico mejore, el banco central puede vender estos activos y devolverlos al mercado. En este sentido, más que monetizar la deuda, las compras de activos por parte del banco central sirven para tranquilizar a los inversores y evitar un pánico en el mercado que, al endurecer las condiciones de financiación, acabe haciendo autocumplir sus temores de que la deuda no es sostenible. En otras palabras: evitan que la economía caiga en un mal equilibrio por el solo hecho de tener miedo a caer en él.

  • 6. En concreto, ha expandido la cantidad que el Gobierno puede disponer de la «Ways and Means Facility» (la cuenta corriente que el Tesoro tiene en el banco central) hasta una cifra que no ha trascendido.
  • 7. Véanse los detalles en los Observatorios de la Fed y el BCE del 23 y 24 de abril en www.caixabankresearch.com.
  • 8. Una manera más explícita de hacerlo es con el llamado yield curve control, que consiste en anunciar que el banco central comprará el volumen de deuda pública que sea necesario para mantener los tipos soberanos anclados en un objetivo dado. El Banco de Japón lo implementa desde 2016 para mantener los tipos de interés soberanos a 10 años al 0%.
BCE: ¿más allá de los límites?

¿Son estas compras suficientes para acomodar la expansión fiscal y el incremento de la deuda pública? Por ejemplo, con las medidas anunciadas hasta el momento, el BCE realizará compras netas de activos cercanas al 9% del PIB de la eurozona: una cantidad muy notable y sin precedentes en la historia de la eurozona. Sin embargo, a lo largo de abril, cuando el BCE no solo había anunciado el estímulo sino que había empezado a implementarlo agresivamente, las primas de riesgo soberanas de la eurozona seguían relativamente elevadas, un indicio de la preocupación por la ausencia de una mayor acción conjunta de las autoridades europeas. La razón de dicha preocupación es que el grueso del estímulo fiscal sigue recayendo sobre los gobiernos nacionales y la severidad de las caídas previstas en la actividad sugiere un incremento sustancial de unos niveles de deuda pública que ya parten de niveles elevados. De hecho, como ilustra la tabla, la severidad del escenario es tal que incluso ha empequeñecido las compras anunciadas por el BCE: cuando se tienen en cuenta las restricciones de los programas en su configuración actual, se obtiene que, incluso en el mejor de los casos, el BCE no podrá absorber deuda pública de economías como Italia o España en más de un 10% de sus PIB, una cifra que parecía sobradamente abultada a inicios de la crisis de la COVID-19, pero que se puede quedar corta si las caídas del PIB acaban siendo mayores de lo que se prevé actualmente y si la recuperación es más gradual, de forma que los déficits no se reducen rápidamente después de este ejercicio.

Dinero «en helicóptero»: una opción inquietantemente adecuada

Como alternativa a las compras de activos, se ha propuesto una forma de coordinación mucho más directa y profunda: que el banco central compre la deuda pública necesaria para financiar el estímulo fiscal contra la COVID-19 de manera perpetua (es decir, que no exija su reembolso). Esta opción, popularmente conocida como «dinero en helicóptero» por el hecho de que supone que el banco central «regala dinero» a los ciudadanos (un dinero que puede distribuir el Gobierno) tiene, desde un punto de vista teórico, grandes atractivos para la situación actual.9 En primer lugar, supondría una inyección de liquidez a empresas y familias rápida de implementar y que podría compensar su caída de ingresos. En segundo lugar, es una solución en la que ni familias, ni empresas ni gobiernos quedan lastrados por la deuda (y, por lo tanto, esta no frena la recuperación de la demanda). Por último, en la medida en que sea una medida temporal y que solo se usa ante una emergencia muy severa, es posible que no redundara en repuntes indeseados de la inflación: la inyección se produciría en un momento de congelación de la actividad y, al reactivarse la economía, el banco central conservaría la independencia para ajustar la política monetaria según sea necesario para controlar la inflación. No obstante, incluso si se consiguiera que esta opción fuera factible, hay que tener en cuenta que la gobernanza de un estímulo de esta naturaleza sería muy complicada. La financiación monetaria de un estímulo fiscal fijaría un precedente y podría surgir una fuerte presión política para ir rebajando el listón de estas intervenciones –si son efectivas en estas circunstancias, ¿por qué no para causas tan dignas como la lucha contra la pobreza extrema?–. Una respuesta así también podría generar incentivos perversos: se pierden los incentivos a adoptar una política fiscal disciplinada (incluso cuando el ciclo lo permite) para construir un colchón de protección frente al embate de la próxima recesión. Incluso con una coordinación menos agresiva como, por ejemplo, unos programas de compras de deuda pública (en mercados secundarios) como los actuales, las consecuencias fiscales de la acción monetaria pueden condicionar la credibilidad, reputación e independencia de los bancos centrales: cuanta más deuda pública tenga el banco central en su balance, mayores serán las consecuencias fiscales de sus decisiones y, por lo tanto, mayor será la tentación a condicionar políticamente la actuación de la política monetaria. De ahí que, antes de que la COVID-19 sacudiera el escenario, las estrategias de bancos centrales como la Fed pasaran por ir reduciendo el tamaño de su balance paralelamente a unos incrementos de tipos muy graduales.

  • 9. Galí, J. (2020). Helicopter money: the time is now. Columna de VoxEU.org.
Coordinación o funambulismo

Con todos estos ingredientes, queda claro que la COVID-19 pone a las políticas económicas en una verdadera encrucijada: el golpe a la economía es tan mayúsculo que están exigidas a actuar de manera rápida, agresiva y coordinada. ¿Pero es posible hacerlo y que la independencia de los bancos centrales preserve su credibilidad? En Europa, una mayor ambición de la política fiscal a nivel comunitario ayudaría a aliviar la presión de tener que tomar soluciones más extremas. Si la película se queda con un único actor, el BCE, este cruzará la mayor caída del PIB mundial desde la Gran Depresión por un camino tan estrecho como el de un funambulista avanzando por la cuerda floja.

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